Вглядываясь в историю развития представлений о государственном бюджете, отметим, что формирование данного института, его доходная и расходная часть соотносились с финансовой политикой государства, в основе которой заложены общественные потребности и достижение наиболее общезначимых целей. Одним из источников финансирования указанного бюджета являются государственные займы, целью которых является формирование его сбалансированности, восполнение дефицита, а также погашение старой задолженности по долговым обязательствам.
История долговых обязательств, возникающих в рамках государственных заимствований, начинается с конца XVIII в. и детерминировано это тем, что в рамках финансовой политики такой способ позволял погашать имеющиеся задолженности и нести текущие расходы. Рост долговых обязательств, высокий уровень инфляции санкционировал возможность в рамках «Плана финансов» М.М. Сперанского провести реформирования в области государственного бюджета и иных долгов. Манифест от 02.02.1810 года закрепил положения об облигационных заимствованиях. Первостепенная цель государственных внутренних займов - финансовая поддержка вооруженных сил (армии), а также восстановление народного хозяйства в различных отраслях производства (например, Указ Правительственного Сената от 18 февраля 1866 г. о строительстве дорог).
Преобразование финансовой сферы, проводимые при Александре I позволило отметить развитие государственных заимствований как одной из важнейших задач внутренней политики государственных органов и считать их основным источником финансирования государственного бюджета. На протяжении длительного времени нормативный массив, посвященный государственным заимствованиям, формировался из императорских указов, где отражались основные условия выпуска ценных бумаг, а также релевантной информацией на самих облигациях, при этом порядок выпуска которых разрабатывался должностными лицами Министерства финансов.
Анализ исторического материала позволил отметить наличие несколько стадий в процессе развития финансовое законодательство, наличие универсальных юридических инструментов и конструкций, используемых государством с целью изыскания дополнительных доходов. Финансовая политика государства была направлена на новые формы и способы заимствований, что потребовало соответствующих норм права и должного правового регулирования в названной сфере, где бы содержалось ряд полезной информации о государственных долгах, перечне займов, сведениях об органах, уполномоченных решать вопросы, связанные с выпуском, погашением долгов, ведением реестра, а также иных спорных моментов относительно восстановления прав по утраченным ценным бумагам. К одним из таким источников относили Кредитный устав 1903 г.
Сложившиеся традиции за период с 1921 г. по 1957 г. в сфере государственного заимствования как регулятор общественных отношений позволили классифицировать займы, в зависимости от сроков их выпуска (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные); в зависимости от субъектов правоотношений среди которых размещались ценные бумаги (в том числе среди физических лиц путем коллективной подписки, среди юридических лиц); в зависимости от товарного обмена (натуральные займы: «хлебные», «сахарные» и др.), а также в зависимости от порядка размещения займов (в порядке, определяемом подзаконными актами и на принудительной основе).
Правовая природа займов подлежала определенным изменениям с учетом интересов заемщика, состоянием инфляции, динамики основных финансово-экономические показателей в условиях развития государства. В заемных отношениях вопросы, связанные с выпуском, размещением и обращением государственных займов решались должностными лицами государственных органов в императивном порядке, роль займов в регулировании экономики страны значительно возросла (так как заемные денежные средства, направлялись на восстановление народного хозяйства и решение иных общезначимых проблем).
Для России вплоть до 1991 года государственные заимствование полностью были подчинены целям социально-политической борьбы, направленной на ликвидацию долгов, восстановления народного хозяйства и индустриализации. За период с 1930 г. по 1966 г. в практике займов наиболее востребованными были процентные выигрышные займы. В правовом смысле государственные займы приобрели публично-правовой характер, впервые финансово-правовые основы были закреплены на конституционном уроне (например, Конституция СССР 1936 г.).
В целом ценные бумаги, выпускаемые в рамках государственных займов с 1991 по 2000 г. обладали следующими чертами: срочностью; доходностью; формализованностью. На конституционно-правовом уровне закреплялись порядок разграничения предметов ведения и полномочия между высшими органов государственной власти и иными структурами в сфере заемной политики. Каждый отдельный выпуск в рамках государственного займа осуществлялся путем принятия постановления Совета Министров, с указанием цели и срока займов, особенности порядка выпуска, суммы и налоговых льгот. В развитии конституционных положений специальных законов, закрепляющих положения о государственных займах принято так и не было.
Правовая природа государственных облигационных займов в современный период отражается как в нормативно-правовых актах, так и в правовой доктрине. Правовые основы государственных займов приобретает свою важность в связи с целевым функциональным назначением для заемщика - формирование сбалансированного бюджета, восполнение его дефицита, а также гарантиями, которые предоставляются заимодавцу не только сохранность денежных средств, вложенных в ценную бумагу, но и их увеличение. Таким образом, возникают договорные отношения между заемщиком и держателем облигаций, которые являются специфическим договором займа.
Государственные займы в форме выпуска облигаций формируют долговые обязательства эмитента с фиксированным и гарантированным доходом в рамках установленного срока. Действующее законодательство предусматривает следующее черты, позволяющие определить понятие облигации, выпущенной в рамках государственного заимствования. Указанная ценная бумага удостоверяет существование правоотношения по займу между эмитентом и владельцем; к существенным условиям договорных отношений между заемщиком и заимодавцем законодатель относит: номинальную стоимость; срок погашения, проценты либо иные имущественные права, эмиссионная ценная бумага, порождающая финансовое обязательство долгового типа.
Принятие решений о приостановлении исполнения финансовых обязательств со стороны заемщика (органов публичной власти) является частой практикой и причиной неограниченного усмотрения указанных субъектов в рамках формирования государственного внутреннего долга, и ярким примером таких долговых обязательств можно назвать облигации внутреннего выигрышного займа СССР 1982 года, выплаты по которым приостановлены до 1 января 2027 года.
Норм-дефиниций относительно государственного займа (в виде облигаций) в кодифицированном правовом акте не содержится. В Бюджетном кодексе Российской Федерации законодатель под государственными заимствованиями понимает отдельные формы долговых обязательств публично-правового образования, их разновидности, при этом отсутствуют четкие признаки и критерии обязательств долгового типа, позволяющие их отличить от иных видов финансовых обязательств. Кроме того, не закреплены цели, задачи, порядок списания долгов и условия, позволяющие осуществлять полный контроль по управлению государственным долгом органами публичной власти, что образует пробел в действующем законодательстве и требует разработки новых направлений по совершенствованию финансово-правовых норм в исследуемой сфере.
В контексте «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов заемная политика государства в указанный период нацелена на привлечение необходимого объема денежных средств с учетом рыночной конъюнктуры. При этом будет обеспечена диверсификация предложения долговых инструментов по типам и по срокам до погашения для максимального удовлетворения спроса различных категорий инвесторов и повышения ликвидности долгового рынка». Таким образом, в рамках бюджетной политики целесообразно определить эффективную модель правового регулирования государственных заимствований, где доминирующая роль всегда отводится эмитенту (заемщику), но с закреплением гарантий и приоритета в удовлетворении прав инвесторов (займодавцев) в особых экономических обстоятельствах.
В настоящее время необходимость в государственных займах сохраняется, о чем свидетельствуют действующие нормативно-правовые акты о федеральном бюджете (в которых содержатся сведения о предельном объеме заемных средств и предусмотрены суммы на государственные ценные бумаги на плановый период), а также официальная информация Министерства финансов РФ о выпусках ценных бумаг (облигации федерального займа, облигации федерального займа-Н, облигации федерального займа-ПК).
Актуальные правовые вопросы устойчивости финансовой системы, в том числе проблемы правового регулирования финансовых услуг, оказываемых гражданам, поднимались в рамках Финансово-правового форума «Правовое обеспечение устойчивости финансовой системы в условиях развития инновационной экономики», проведенного 29.02.2024 г. на базе Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Вместе с тем, Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 29.02.2024 г. отметил необходимость запуска новых долгосрочных финансовых инструментах (в том числе ценных бумаг и долгосрочных сберегательных программ), предполагая, что денежные ресурсы будут направлены на развитие экономики нашей страны, а многие из них поступят в установленном законом порядке в государственный бюджет через выпуск облигаций, что является для органов публичной власти приоритетным направлением.
Ранее в научных трудах уже было отмечено, что особенность финансовых отношений в сфере государственных заимствований и их правовая природа обусловлена соединением публично-правовых и частноправовых элементов. И установление соотношения названных элементов является важной задачей, как для законодателя, так и для правоприменителя. Основной целью законодателя является обеспечение реальных гарантий займодавцев, где возможно будет являться разработка нормативно-правовых актов в сфере финансов не только с определением объемов заимствований, но и лимитов расходной части бюджета, связанных с исполнением долговых обязательств (номинальной стоимости, процентного дохода и пр.).
Долговые обязательства, возникшие в результате государственных заимствований (в виде облигаций), по государственным гарантиям, а также в результате принятия Российской Федерацией соответствующих актов об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц (то есть задолженность по ценным бумагам бывшего СССР) согласно статье 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации относится к государственному долгу.
В правовой доктрине государственные займы рассматривают в качестве одной из форм государственного долга, как правовой инструмент регулирования экономики и сбалансированности государственного бюджета. Таким образом, перечисленные составляющие государственного долга свидетельствуют о том, что данный правовой институт является как источником финансирования дефицитов бюджета, и как вид его расходов. Правовые основы указанного института начиная с 2000 года претерпели существенные изменения, вследствие корректировки правовых основ института государственного долга. Правовое регулирование осуществляется в основном положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующими понятийный аппарат, структуру, способы, особенности прекращения долговых обязательств и иные вопросы управления государственным долгом.
На современном этапе развития нашей экономики и в целях исключения неограниченного усмотрения со стороны органов публичной власти в сфере осуществления государственных заимствований в форме выпуска облигаций следует принять комплекс мер, направленных на закрепление пределов ответственности и ее механизмов, способов исполнения финансовых обязательств, во избежание нарушения конституционных прав разработать систему и финансовый контроль за эффективностью принимаемых решений в заемной сфере. Это позволит в целом говорить о необходимости модернизации их правового режима с целью их обеспечения, гарантированности и справедливого распределение прав и обязанностей между субъектами правоотношений. Полагаем, что дальнейшее развитие современного общества потребует вовлечение органами государственной власти в экономический оборот (в форме выпуска государственных облигаций) соответствующего законодательства, в том числе отдельного нормативно-правового акта, о чем свидетельствуют конституционные положения, где предусмотрено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе (п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации).