Тема баланса частных и публичных интересов в цивилистической науки не теряет актуальности на протяжении 25 лет, судя по количеству научных работ. Давно устоялось мнение, что «проблема согласования публичного и частного интереса в нормах гражданского законодательства имеет особое значение, так как именно в гражданском праве наиболее полно прослеживается интеграция частноправовых и публично-правовых начал».
Объекты археологического наследия имеют значительный общественный интерес. Законодательство регулирующее отношения, связанные с объектами археологического наследия, имеет межотраслевой характер. Отношения, возникающие по поводу объектов археологического наследия, носят комплексный характер. В последние годы тематика исследования объектов археологического наследия существенно повысилась именно в цивилистическом аспекте. В частности, высказано мнение, что: «Исследуемая проблема является многоаспектной, находящей свое отражение в различных сферах правовых и общественных отношений, выявляющейся в первую очередь в особой для цивилистов конституционно-правовой плоскости, которая представляется в сочетании обязанности по сохранению ОКН с возможностью свободной и не ограничиваемой произвольно реализацией принадлежащих субъектам прав».
Соответственно, исследование этого вопроса требует внимания. Цель - выявить наиболее оптимальное согласование частных и публичных интересов в отношении объектов археологического наследия.
Основным нормативным актом, регламентирующим вопросы, связанные с объектами археологического наследия, является Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ. В 2013 году был принят Закон № 245-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии», который внес значительные изменения. В частности, он установил, что «объекты археологического наследия, а также все археологические предметы, находящиеся на поверхности земли, в земле или под водой, находятся в государственной собственности». Законодательство стало более строгим в отношении лиц, уклоняющихся от передачи археологических артефактов, найденных в процессе строительных и других хозяйственных работ, государству.
Судебная практика по разрешению споров, касающихся объектов археологического наследия до 2013 года, характеризуется фрагментарностью и неоднородностью. В частности, это касается дел о передаче в частную собственность земельных участков, на которых были найдены такие объекты, об обжаловании решений об отказе в выдаче открытого листа. Причем, судами не поддерживались частные интересы граждан в спорах об обжаловании решений государственного органа об отказе в передачи в частную собственность земельных участков с уже изъятыми объектами археологического наследия, т.е. участки на которых такого рода объектов не выявлено и этот факт подтверждается археологической экспертизой. Возможно, в то время суды нуждались в теоретической основе для всестороннего анализа правовых ситуаций такого рода.
С 2013 года ситуация существенно изменилась. Все гражданско-правовые споры можно разделить на две группы, с учетом существующих проблем:
1) Комплексной проблемой является организация и проведение археологической экспертизы земельных участков, передаваемых в частную собственность и археологической экспертизы на всех стадиях проектирования ведения строительных работ.
2) Второй проблемой является правовые последствия обнаружения на частном участке объекта археологического наследия.
Исследование названных проблем в контексте позиций судебных решений наглядно демонстрируют баланс частных и публичных интересов по вопросам объектов археологического наследия.
1) ФЗ от 25.06.2002 №73-ФЗ обязывает собственника земельного участка перед строительством проводить государственную историко-культурную экспертизу земельного участка на предмет выявления объектов археологического наследия (п. 2 ст. 31 и п. 4 ст. 36).
В 2014 году имелись безуспешные попытки собственников земельных участков признать в судебном порядке обязанность оплачивать государственную историко-культурную экспертизу нарушающей конституционные права граждан, так как эта обязанность ограничивает права собственников, налагая дополнительные расходы. Поскольку, объекты археологического наследия является государственной собственностью, поэтому за счет государства должна проводиться такая экспертиза. Можно ли говорить в данном случае, что частный интерес недостаточно учитывался. Думается, что такой подход связан с попыткой законодателя на федеральном уровне обеспечить баланс частных и публичных интересов, с одной стороны, сохранить, но ограничить права собственников недвижимости, расположенных на земельных участках и на которых находятся объекты археологического наследия, принадлежащие государству. При условии заключения с собственниками охранного обязательства, в котором прописаны все обязательства по содержанию такого рода объекта, что является обременением (ограничением) права собственности. Скорее всего, на том этапе баланс личных и общественных интересов в этом случае основывался на «конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности».
В 2018 г. ФЗ от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был разработан подход, согласно которому перед утверждением границ археологических территорий проведение любых строительных, земляных и иных работ на соответствующих участках допускается исключительно при наличии результатов государственной историко-культурной экспертизы. Цель таких мер – спасти объекты археологического наследия от уничтожения. Однако, за археологическую экспертизу перед строительством даже на дачных участках гражданам стали выставлять счета от 30тыс. до полумиллиона рублей.
Подход, используемый на этом этапе, оказался не эффективным, поскольку в должной мере не учитывались частные интересы. На этом этапе началась складываться судебная практика о возмещении ущерба причинённого объекту археологического наследия и этот факт подтверждает, что поставленная цель не достигнута, а скорее привела граждан к вынужденным спекуляциям. Понятно, что эти меры негативно сказались на строительстве, хозяйстве и в целом на развитии экономики.
Для решения сложившейся ситуации в 2023 г было принято Постановление Правительства РФ от 30 декабря № 2418 «Об особенностях порядка определения наличия или отсутствия объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на территориях, подлежащих воздействию изыскательских, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» работ по использованию лесов и иных работ», которое предусматривает ряд случаев, когда при осуществлении хозяйственных работ проведение государственной историко-культурной экспертизы не требуется (например, на частных участках, предназначенных для ИЖС, землях сельскохозяйственного назначения, землях садоводческого характера). Документ установил критерии отсутствия необходимости проводить государственную историко-культурную экспертизу при осуществлении строительных работ. Понятно, что отношения между археологами и застройщика складываются не легко. Налицо процесс становления нового вида услуг – археологические услуги. И это абсолютно нормально для развивающихся рыночных отношений. В научной литературе, по этому вопросу высказано критичное замечание, что «проведение археологической разведки - это предпринимательская деятельность, для которой в Законе № 73-ФЗ не установлена ни предельная цена, ни сроки проведения, ни требования к исполнителям, а проверка соблюдения порядка выполнения археологической разведки не включена в предмет государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия. Принимая во внимание изложенное, система регулирования проведения археологических разведок требует совершенствования с привлечением представителей научного и профессионального сообщества».
Тем не менее, законодатель принятием Постановления № 2418 временно обеспечил баланс между сохранением объектов археологического наследия и развитием строительной отрасли. В целом проблему нельзя назвать решенной.
2) Одним из правовых последствий обнаружения на частном участке объекта археологического наследия является не согласованность частного и публичного интереса. Так, если на частном земельном участке находят археологическое наследие, владелец данной земли не получает на него права частной собственности. При этом, обнаружив такое наследие, собственник участка получает его в свое фактическое распоряжение, обязуясь сохранять его и неся часть расходов на его содержание. Следовательно, на владельца ложится дополнительная нагрузка при использовании своей земли, обусловленная необходимостью обеспечения сохранности найденного объекта. Это создает прецедент, когда личная собственность становится объектом общественного внимания и ответственности, без предоставления полных прав собственника. Правовой режим таких объектов требует тщательного балансирования между правами собственника земельного участка и задачей сохранения культурного достояния. Именно поиск этого баланса является ключевой проблемой при определении юридических последствий обнаружения объектов археологического наследия на частной территории.
Выявление таких объектов накладывает на собственника или пользователя серьезные ограничения и может привести к полной невозможности использования земельного участка для строительства. По этой причине нередки ситуации, когда собственники земельных участков стараются скрыть обнаружение объекта археологического наследия. Например, собственник поручил и оплатил проведение экспертизы, в ходе которой был зафиксирован факт обнаружения объекта археологического наследия. Археологи обязаны были уведомить об этом местный орган охраны культурного достояния, однако по просьбе собственника выполнить это не стали. Тем не менее, собственник получил разрешение на строительство. Жители посёлка, осознавая историческую ценность данной территории, попытались оспорить выданное разрешение. Только спустя некоторое время собственник позволил археологам сообщить о найденном объекте наследия. Решением Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга от 11 сентября 2014 г. по гражданскому делу № 2-336/2014 на основании пропуска срока исковой давности суд отказал гражданам в удовлетворении требований, но констатировал невозможность строительства на участке по причине имеющегося на нём объекта археологического наследия.
С одной стороны, частные интересы не ограничиваются, поскольку, у собственника есть право распорядиться таким участком: продать, сдать в аренду, подарить, обменять. Для этого потребуется найти заинтересованное лицо, которое примет земельный участок с такого рода обременениями. С другой стороны, у государства не возникает обязанности выкупать земли с объектами археологического наследия.
Согласно Земельному кодексу, предусмотрена возможность компенсации ущерба или выкупа земельного участка, если вводятся ограничения на его использование (ст. 57, 57.1 ЗК РФ). Однако это правило применимо только к землям, расположенным в зонах с особыми условиями использования территории. Участки земли, где расположены объекты археологического наследия, к этой категории не принадлежат. Если земельный участок, на котором находится такой объект, находится в заброшенном состоянии и подвергается угрозе уничтожения, он может быть выкуплен государством (ст. 240 ГК РФ). Более того, при фактическом уничтожении объекта археологического наследия, земельный участок может быть конфискован 243 ГК РФ, п. 3 ст. 54 ФЗ № 73).
Высказано мнение что, когда объект включается в реестр памятников истории и культуры, а соответствующий земельный участок или его часть получают специальный правовой статус. Такое имущество признаётся собственностью Российской Федерации и исключается из числа объектов, подлежащих передаче или использованию другими субъектами права. Согласно ст. 238 ГК РФ, право распоряжения этим имуществом не принадлежит владельцу земельного участка. Вместо этого, государство обязано выкупить объект в порядке, установленном ст. 107 ЗК РФ.
Думается, что такое решение проблемы приведет к существенному нарушению баланса частных и публичных интересов. Такой подход применим в особых ситуациях, но выкуп государством всех земельных участков под объектами археологического наследия несоответствуют сложившемуся подходу государственной культурной политики и общей логике рыночных отношений. В ряде регионов Российской Федерации, например в Республике Крым, насчитывается значительное количество таких объектов, что превращает необходимость их приобретения государством в задачу по выкупу почти всей земельной площади региона. Кроме того, потребуется отдельная статья в государственном бюджете. Целесообразнее введение льгот для участков такого рода. Например, налоговых. Видится, что такая мера наиболее применима в современных рыночных условиях и повысит рентабельность участков с таким обременением.
В Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года предусматриваются инвестиции в реставрацию и приспособление для современного использования культурного наследия. К современному использованию может относится формирование инвестиционной привлекательности культуры, которая проявляется в различных ценностях. В современной научной литературе, прослеживается тенденция на коммерческих характер отношений по поводу объектов археологического наследия. Высказывается мнение, о необходимости «изменения отношения к культурному наследию - переходу от тезиса «культурное наследие как обременение» к пониманию культурного наследия как ценного актива». Ранее мной обосновывалось мнение, что объекты археологического наследия представляют значительный общественный интерес, обладают уникальной культурно-исторической ценностью. Помимо этого, они имеют высокую имущественную привлекательность, что делает их востребованными среди различных групп владельцев и выгодным направлением для инвестиций. Если принять во внимание, что данная точка зрения находит свое отражение в текущих реалиях, то обнаруживается пробел в законодательстве, касающемся использования объектов археологического наследия в рамках предпринимательской деятельности.
Таким образом, для наиболее оптимального согласования частных и публичных интересов в отношении объектов археологического наследия необходимо усиление гражданско-правового регулирования, чтобы были условия для формирования мнения, что «объект археологического наследия — это ценный объект для инвестиций».