1. Введение
Компенсаторные механизмы, предусмотренные ч. 4 ст. 100 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде), используются Конституционным Судом уже более двадцати лет и, несмотря на это, остаются одним из наименее развитых способов защиты конституционных прав. И хотя законодательное закрепление этого инструмента вызвало расширение сферы его применения, правовая природа и порядок реализации компенсаторных механизмов по-прежнему остаются неясными.
В отчёте Секретариата Конституционного Суда 2021 г. было отмечено, что в отсутствие в процессуальном регулировании чётко установленных порядка и условий, раскрывающих возможность реализации компенсаторных механизмов, не исключены ситуации, при которых заявители не могут воспользоваться признанной Конституционным Судом возможностью. Позднее один из авторов также констатировал отсутствие точного определения этих механизмов и, как следствие, непонимание судами их сущности и порядка их реализации. Неопределённость в этом вопросе не составляла бы существенной проблемы, если бы от правильного восприятия юридических свойств компенсаторных механизмов не зависело полноценное и гарантированное восстановление конституционных прав заявителей, дела которых по объективным или политико-правовым причинам не могут быть пересмотрены.
При этом устранение неблагоприятных последствий нарушения прав не является единственной задачей компенсаторных механизмов, которые, как и пересмотр дела, направлены на поощрение правовой активности заявителя. Стимулирующая функция рассматриваемого института заслуживает отдельного обсуждения, однако составляющая его нормативную основу ст. 53 Конституции и своеобразное название свидетельствуют о приоритете правовосстановительного предназначения компенсаторных механизмов, состоящего в максимально возможном сглаживании негативных последствий нарушения конституционных прав.
Реализация на первый взгляд значительного потенциала компенсаторных механизмов осложняется их неясной отраслевой принадлежностью, не позволяющей ни заявителям, ни судам однозначно определить, какие нормы права и правовые позиции подлежат применению при исполнении соответствующего указания Конституционного Суда. В связи с этим исследование юридических свойств и порядка реализации компенсаторных механизмов видится критически важным не только с теоретической, но и с практической точки зрения.
2. Компенсаторные механизмы: собирательное понятие или уникальный способ защиты?
2.1. Компенсаторные механизмы, «предусмотренные действующим законодательством»
Согласно одному из подходов, ранее распространённых в судебной практике, под компенсаторными механизмами понимаются все закреплённые законом способы восстановления нарушенных прав граждан и организаций.
Основанием для этого вывода могут служить сохраняющие свою юридическую силу постановления Конституционного Суда, в которых указывалось на право заявителей использовать — взамен пересмотра дела — компенсаторные механизмы, «предусмотренные действующим законодательством». Данная формулировка содержалась в четырёх решениях, вынесенных до ноября 2020 г., а также в Постановлении от 12 марта 2021 г. № 6-П, принятом после закрепления компенсаторных механизмов в законе. В этом истолковании ч. 4 ст. 100 Закона о Конституционном Суде устанавливает бланкетную норму, отсылающую к иным законодательным актам, определить которые уполномочен суд, применивший оспоренный нормативный акт в первой инстанции.
В большинстве дел о применении компенсаторных механизмов, рассмотренных в 2020–2023 гг., судами применялись правила о деликтной ответственности государства. На возможность применения к требованиям заявителей ст. 16, 1069, 1070 и 1100 ГК РФ указывали и некоторые исследователи. В одном из своих определений Конституционный Суд также отметил, что положения о компенсаторных механизмах выступают в качестве lex specialis по отношению к общим нормам ГК РФ о возмещении вреда. Это даёт основания рассматривать компенсацию невозможности пересмотра дела в качестве специального деликта — гражданского правонарушения, к которому общие положения ст. 1064 ГК РФ применяются в части, не противоречащей неким особым правилам. В качестве таковых ряд авторов небезосновательно рассматривают ответственность государства независимо от вины, а также неопровержимые презумпции отдельных элементов состава деликта, основанные на преюдициальной силе постановления Конституционного Суда. Однако текущее «специальное» регулирование компенсаторных механизмов исчерпывается лаконичной ч. 4 ст. 100 Закона о Конституционном Суде, что лишает подобные предложения достаточного нормативного основания.
Не отличается данное понимание компенсаторных механизмов и положительными правоприменительными результатами. Некоторым заявителям, несмотря на признание Конституционным Судом их права на компенсацию в связи с невозможностью пересмотра дела, суды отказали в применении компенсаторных механизмов со ссылкой на недоказанность фактических обстоятельств, в том числе самого события правонарушения. Требования других лиц не были удовлетворены в связи с отсутствием отдельных элементов состава правонарушения: противоправности, причинно-следственной связи, имущественного вреда.
Необходимость доказывания состава гражданского правонарушения в подобных делах является главным препятствием к реализации компенсаторных механизмов, что создаёт предпосылки для невозможности их реализации. Предъявление требований о возмещении вреда в целях реализации компенсаторных механизмов, как и инициативное применение судом норм деликтного права, существенно осложняет положение заявителя, обязанного в общем порядке доказать наличие оснований для привлечения публичного образования к гражданско-правовой ответственности. Указание в постановлении Конституционного Суда на компенсаторные механизмы в этой трактовке выступает лишь формальным поводом для обращения заявителя в суд, поскольку не затрагивает вопросы факты и не может влиять на вывод о наличии состава гражданского правонарушения в конкретном деле.
2.2. Компенсаторные механизмы как средство правовой защиты sui generis
Помимо практической неэффективности вышеописанного подхода, он представляется достаточно противоречивым, если рассматривать компенсаторные механизмы в системной связи с иными правовосстановительными средствами, включая наиболее близкий к ним пересмотр дела заявителя, предусмотренный ч. 2 ст. 100 Закона о Конституционном Суде.
Все существующие в законодательстве способы правовой защиты имеют собственное предназначение и могут быть реализованы при наличии к тому оснований в виде нарушения соответствующих субъективных прав. Хотя некоторые из них производны от конституционных свобод, по итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд констатирует нарушение основных прав заявителя, гарантированных Конституцией, а не отраслевыми нормативными актами. Без их непосредственного применения невозможно определить, было ли допущено нарушение законодательных норм и влечёт ли чью-либо обязанность восстановить нарушенное положение. В связи с этим признание за заявителем права на применение компенсаторных механизмов не является необходимым условием для восстановления его прав иными юридическими инструментами.
Несмотря на упоминание в «ранних» постановлениях Конституционного Суда «компенсаторных механизмов, предусмотренных действующим законодательством», актуальная редакция ч. 4 ст. 100 Закона о Конституционном Суде такой отсылки не содержит. С 2021 г. Конституционный Суд присуждает компенсаторные механизмы без использования бланкетной формулы, что в свете принципа lex posterior derogat priori обновлённая «буква» закона и решений Конституционного Суда не подтверждает собирательный характер понятия «компенсаторные механизмы».
По этой причине неубедительным видится довод о том, в законодательстве отсутствуют надлежащие нормы, на основе которых суды могли бы присуждать компенсацию в соответствии со ст. 100 Закона о Конституционном Суде. Её ч. 4 сама по себе является правовым основанием для применения компенсаторных механизмов и исключает наличие пробела в части их материально-правового регулирования. Скорее следует отметить неопределённость этого положения, вызванную осторожным отношением законодателя к институту, полностью выработанному органом конституционного контроля.
Отсутствие подробного описания компенсаторных механизмов в законе частично восполняется решениями Конституционного Суда, указывающего, что они:
1) обусловлены не причинением судом заявителю вреда в результате применения оспоренного нормативного акта, а необходимостью восстановления прав этого лица, если его дело не может быть пересмотрено;
2) реализуются независимо от установления противоправности и виновности действий (бездействия) судов, рассматривавших дело заявителя;
3) носят специальный характер, основанный на исключительности полномочий Конституционного Суда по установлению необходимости применения к заявителю компенсаторных механизмов;
4) являются способом восстановления прав и поощрения правовой активности заявителя, содействовавшего устранению из законодательства неконституционных норм и защите прав и свобод других лиц.
Таким образом, основанием для присуждения компенсаторных механизмов выступает сложный фактический состав, включающий в себя признание оспоренного нормативного акта противоречащим Конституции либо соответствующим ей в определённом истолковании, его применение к заявителю и невозможность пересмотра его дела в обычном порядке. Последний элемент является ключевым для понимания правовой природы компенсаторных механизмов и их предназначения в системе индивидуальных правовых последствий решения Конституционного Суда, которая неслучайно носит двухступенчатый характер и предполагает определённую иерархию между составляющими её средствами правовой защиты.
Действующий Закон о Конституционном Суде предусматривает, что пересмотр дела имеет приоритетную и исключительную роль в качестве формы восстановления нарушенных прав заявителя, поскольку такой пересмотр призван в максимальной степени способствовать исправлению судебной ошибки и надлежащему, полному разрешению судом спора с участием заявителя в установленном порядке. При этом компенсаторные механизмы выступают своего рода субститутом этого средства защиты, необходимость в котором возникает лишь в случае, когда пересмотр дела не может привести к восстановлению нарушенных прав.
Доводы о том, что компенсаторные механизмы как равноценный и альтернативный способ восстановления прав не могут обладать меньшей эффективностью и предполагать меньше гарантий, чем пересмотр дела, вызывают серьёзные сомнения. Если пересмотр дела обеспечивает ликвидацию негативных правовых последствий неконституционного правоприменения, то реституционное воздействие компенсаторных механизмов независимо от их формы не предполагает отмены судебных актов по делу заявителя, препятствующих реализации его конституционных прав, и изменения его положения в отраслевых правоотношениях. В силу своих имманентных различий функционального характера данные формы конституционно-правовой защиты изначально не являются взаимозаменяемыми и не могут рассматриваться в качестве одинаково эффективных.
В исключительных случаях заявитель вовсе не будет нуждаться в компенсации ущерба, несмотря на то что его конституционные права были нарушены (например, в связи с тем, что организация реализовала своё нарушенное право на ознакомление с материалами таможенной проверки в ходе судебного разбирательства). В некоторых случаях Конституционный Суд исходил из неясности фактических обстоятельств и прямо делегировал нижестоящему суду установить наличие или отсутствие оснований для присуждения заявителю компенсации. Аналогичный подход принят и в практике Европейского Суда по правам человека, допускающего, что само выявление нарушения может быть достаточной компенсацией, не требующей денежного взыскания.
По общему же правилу, причинение заявителю имущественного или морального ущерба не должно влиять на решение вопроса о присуждении компенсаторных механизмов Конституционным Судом. Выяснение данного обстоятельства не входит в его компетенцию, за исключением случаев, подобных вышеупомянутому и не требующих исследования доказательств нижестоящим судом. В рамках конституционного судопроизводства одна лишь невозможность пересмотра дела создаёт необходимость применения альтернативного, пусть и менее эффективного, способа восстановления прав. Отсутствие же материального или морального ущерба означает лишь то, что компенсаторные механизмы применяются в части премирования заявителя за активную правовую позицию без компенсации вреда.
Перечисленные особенности позволяют рассматривать компенсаторные механизмы в качестве субсидиарного способа конституционно-правовой защиты прав лица, в пользу которого вынесено постановление Конституционного Суда, но который лишён возможности пересмотреть своё дело. Их специфика состоит в генетической связи с конституционным нормоконтролем, особых основаниях применения и выполнении ими самостоятельной поощрительной функции, что существенно отличает компенсаторные механизмы от иных правовосстановительных средств.
3. Отдельные проблемы применения компенсаторных механизмов
После принятия Конституционным Судом ряда определений, разъясняющих порядок применения компенсаторных механизмов, суды стали всё чаще удовлетворять требования заявителей без ссылок на нормы ГК РФ. Помимо этих общеобязательных правовых позиций, в некоторых судебных актах цитируются довольно оригинальные тезисы одного из кассационных судов о существовании особого компенсаторного производства, которое носит ярко выраженный публичный характер, не отвечает признакам частноправовых деликтных отношений и направлено на устранение последствий квазиделикта.
Категорическое отвержение идеи о применимости норм деликтного права к компенсаторным механизмам не видится обоснованным. Определение размера компенсации может осуществляться на основе релевантных критериев, широко используемых в сфере гражданско-правовой ответственности. Сам Конституционный Суд в качестве таковых называет значимость нарушенного права и неблагоприятные последствия имущественного и морального характера, что вполне соотносится с аналогичными факторами, гораздо более подробно описанными в разъяснениях Верховного Суда. В частности, при определении размера компенсаторных механизмов суд вправе учесть интенсивность, масштаб и длительность неблагоприятного воздействия, способ причинения вреда, поведение заявителя, утрату им возможности ведения прежнего образа жизни и другие факторы. Не менее универсальные законоположения, правовые позиции и методики могут применяться в части деления имущественного вреда на реальный ущерб и упущенную выгоду.
Так, в ходе исполнения постановлений от 28 июня 2023 г. № 36-П, от 31 января 2024 г. № 4-П, от 28 марта 2024 г. № 13-П, вынесенных по жалобам пострадавших от насилия заявительниц, суды частично удовлетворили их требования о взыскании с казны Российской Федерации компенсации на основании ст. 53 Конституции, ч. 4 ст. 100 Закона о Конституционном Суде и вышеупомянутых правовых позиций Конституционного Суда. Неприменение гражданского законодательства не стало препятствием для оценки судами глубины моральных страданий и длительности нарушения прав заявительниц. С учётом этих же критериев необходимость компенсировать неблагоприятные последствия морального характера была констатирована даже применительно к региональному отделению политической партии, хотя в случае нарушения его пассивного избирательного права речь, вероятнее всего, шла о возмещении репутационного ущерба.
Что касается значимости нарушенных прав, то она, поскольку речь идёт о конституционных правах, должна оцениваться с учётом ст. 2, 17 и 18 Конституции, а именно их неотчуждаемости и безусловного приоритета в системе правовых ценностей. Дополнительным критерием – в силу ст. 21 (ч. 1) Конституции – может выступать судебная оценка того, не привело ли нарушение отдельного субъективного конституционного права к умалению достоинства заявителя, не сделало ли оно его объектом произвола и насилия как со стороны частных лиц, так и со стороны органов публичной власти. При этом не исключено, что одни и те же права и свободы играют различную роль для разных заявителей в зависимости от правоприменительной ситуации.
Например, в постановлениях от 31 января 2024 г. № 4-П и от 11 апреля 2024 г. № 17-П Конституционный Суд пришёл к выводу о нарушении гарантий судебной защиты, однако в первом случае речь шла о неполноценной уголовно-правовой защите прав потерпевших от преступлений против личности, а во втором – о неприменении мер предварительной защиты культурных прав в административном судопроизводстве. И хотя здоровье человека, как и его жизнь, является высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, присуждённая в первом деле компенсация оказалась более чем в два раза меньше, чем во втором (70 тыс. и 150 тыс. рублей соответственно).
Нельзя игнорировать и публичный характер прав, защищаемых в конституционном судопроизводстве, их функциональную связь с обязанностями государства по их защите от любых посягательств. Ввиду наличия «позитивных» элементов практически во всех конституционных правах при исследовании вопроса о степени негативного воздействия на них судам следует установить, не способствовало ли нарушению прав заявителя незаконное бездействие органов публичной власти и их должностных лиц, а равно ненадлежащее неисполнение ими своих обязанностей.
Восстанавливая права потерпевшей, нарушенные процессуальным законодательством, мировой судья констатировал, что необоснованное неоднократное прекращение уголовного дела привело к истечению срока давности уголовного преследования и необходимости обращения заявительницы в Конституционный Суд. В этом и других подобных делах также могут учитываться причины, по которым ординарные средства административной и судебной защиты оказались неэффективными (например, установленное Конституционным Судом неисполнение правоприменителями ранее выявленного конституционно-правового смысла применяемых норм, влекущее нарушение принципа равенства).
Сказанное относится прежде всего к компенсационной части исследуемого института. Двойственный характер компенсаторных механизмов должен выражаться в двухэтапном определении их размера. Присуждение справедливого возмещения заявителю не подменяет собой его вознаграждение за выявление дефектных законодательных норм и в каждом случае требует соразмерного увеличения.
4. Заключение
Стремясь поддержать правозащитный потенциал института конституционной жалобы, государство в любой ситуации должно находить подходящий способ восстановления нарушенных прав заявителя, даже если ординарные средства оказались недоступными. Именно эта идея, вытекающая из ст. 53 Конституции, лежит в основе компенсаторных механизмов как специальной восстановительной и поощрительной конституционно-правовой меры, позволяющей устранить негативные последствия нарушения тех конституционных свобод, которые не подлежат непосредственному восстановлению путём пересмотра дела.
Эффективность компенсаторных механизмов зависит от правильного понимания их правовой природы, целей и функций. Их применение судами обоснованно рассматривается в качестве одного из показателей исполнимости решений Конституционного Суда. В настоящее время из-за отсутствия в судах единообразного подхода заявители, обращающиеся за компенсацией на основании постановлений Конституционного Суда, находятся в неравном и неустойчивом положении, иногда лишаясь реальных гарантий восстановления их прав за счёт этого инструмента. К отказу в удовлетворении заявленных требований может привести в том числе их неправильная юридическая квалификация самим заявителем, что вызвано неясностью правового регулирования компенсаторных механизмов.
В целях обеспечения единообразного применения ч. 4 ст. 100 Закона о Конституционном Суде можно предложить следующие меры: законодательное установление специального процессуального порядка применения компенсаторных механизмов, критериев определения их формы и размера; формулирование Конституционным Судом правовых позиций о правовой природе, основаниях присуждения, порядке определения формы и размера компенсаторных механизмов; принятие постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации о применении судами компенсаторных механизмов.