Территория государства, будучи его неотъемлемым признаком, объектом конституционно-правового регулирования, базой для организации и функционирования органов власти всех уровней, в то же время выступает в качестве основы жизнедеятельности для народа, реализации его прав и свобод. Из этого тезиса следует, что в демократическом обществе граждане должны иметь юридически закрепленные возможности участия в принятии решений, связанных со статусом территориальных образований и их составом. Подобное утверждение носит не только доктринальный характер, но и основывается, прежде всего, на положении ст. 3 Конституции Российской Федерации, провозглашающей важнейшую основу конституционного строя – народный суверенитет, и определяющей народ в качестве источника публичной власти, субъекта, который активно осуществляет ее непосредственно и через государственные и муниципальные органы. Данному положению корреспондируют субъективное политическое право граждан участвовать в управлении делами государства, закрепленное в ч. 1 ст. 32 Основного закона, с конкретизацией форм его непосредственного осуществления в ч. 2 ст. 130. Как справедливо отмечает М.А. Липчанская, участие граждан в управлении делами государства предполагает значительное количество прав, форм, определенных Конституцией и законодательством, направленных на достижение общественно значимых изменений. Безусловно, в числе «дел», образующих компетенцию федеральной, региональной и муниципальной публичной власти, имеют место быть вопросы территории, а потому весьма важно обратить внимание на особенности прямого народовластия в этой сфере.
Идея того, что граждане должны быть причастны к решению территориальных вопросов, не является особенностью современного этапа развития конституционализма и уходит корнями в дореволюционную науку. Еще известный юрист и министр Временного Правительства Ф.Ф. Кокошкин утверждал, что в конституционных странах отчуждение территории возможно только с согласия народного представительства, а эталоном при данном процессе является получение согласия населения передаваемой другому государству территории. Да и само представление о народном суверенитете в контексте территориальной целостности было связано с изменением взглядов на территорию в Новое время как на элемент государственной власти, а не собственность монарха. В связи с этим справедливо замечание Б.Н. Чичерина о том, что «земля составляет принадлежность народа, образующего государство, а потому власть, господствующая в народе, распространяется и на землю». Современный исследователь проблем территориальной организации публичной власти А.Н. Чертков также подчеркивает, что народ, население и граждан нельзя исключать из числа субъектов соответствующих отношений, а их воля и интересы служат основой и целью территориального развития. В настоящий период проблема участия граждан в этой области конституционных правоотношений достаточно актуальна, поскольку процессы территориальных изменений постоянно сопровождают Российскую Федерацию: так, за последние десятилетия в состав государства было принято 5 субъектов, в результате объединения 11 регионов возникло 5 новых, 9 раз изменялись границы между субъектами Федерации.
Поскольку территория субъектов РФ также имеет внутреннюю структуру, то говорить о едином территориальном процессе в государстве неверно. В связи с этим в рамках данной статьи сосредоточим внимание на двух аспектах изменений территориального устройства – административно-территориальном устройстве и территориальных основах местного самоуправления, для которых характерны многообразие форм непосредственной демократии и широкая практика их применения.
Норма ч. 2 ст. 131 Основного закона содержит весьма важную конституционно-правовую гарантию – необходимость учета мнения населения территории осуществления местного самоуправления, границы которой подлежат изменению, в связи с чем А.Н. Нифанов характеризует муниципальную территорию как обладающую свойством народовластного императива в отличие от государственной. В то же время Конституция не раскрывает конкретных механизмов выявления и учета мнения граждан, отсылая к федеральному закону. Базовый в этой сфере нормативный акт – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) – закрепляет многообразие форм непосредственного участия населения в вопросах изменения границ муниципальных образований и их преобразования, что является ключевой особенностью демократии на местном уровне. В первую очередь, важно обратить внимание на природу такой формы, как голосование по вопросам изменения границ и преобразованию муниципальных образований, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона № 131-ФЗ. Специфика такого голосования заключается в том, что проводится оно по правилам, установленным региональным законодательством для порядка проведения местного референдума, но при этом cчитать его таковым в материально-правовом плане нельзя. Во-первых, территориальные трансформации муниципалитетов не являются вопросами местного значения, входя в круг полномочий законодательных органов субъектов РФ, а значит, по данному вопросу не может проводиться местный референдум (ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ). Во-вторых, в качестве регионального референдума отмеченное голосование тоже не может быть рассмотрено, так как он проводится только в том случае, если вопрос, выносимый на референдум, не урегулирован федеральным законом (ч. 2 ст. 12 того же закона). Эти факторы позволяют признать подобный плебисцит особой формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления, носящей смешанный характер: с одной стороны, голосование предполагает императивное последствие, заключающееся в том, что последующее решение о преобразовании или изменении границ может быть принято только вследствие выраженного населением согласия, однако с другой, плебисцит не является итоговой процедурой, лишь предваряя принятие закона субъекта Федерации, а значит, носит диспозитивный характер, поскольку окончательное решение принимает региональный орган народного представительства. Этот тезис справедлив и к случаю, когда голосование осуществляется сходом граждан, который выполняет роль представительного органа местного самоуправления (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 25.1 Закона № 131-ФЗ). С выраженной нами позицией соглашается Т.Г. Гунина, разграничивающая местный референдум и голосование по территориальным вопросам и отмечающая некорректность их смешения. Отмеченная проблема недостаточной урегулированности данного института сохраняется и ныне: к примеру, Закон Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 85-ОЗ «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области», предусматривающий порядок проведения местного референдума, не содержит каких-либо норм о рассматриваемом нами голосовании, кроме дублирования некоторых положений федерального законодательства. По всей видимости, ввиду сложившейся неопределенности авторы принятого в первом чтении проекта Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» решили и вовсе отказаться от данной формы муниципальной демократии, что, на наш взгляд, существенно ограничивает участие граждан в решении территориальных вопросов.
Голосование населения по территориальным вопросам используется только при изменении границ муниципальных районов, влекущем передачу поселения населенного пункта или поселения другому району, изменении границ поселений, связанном с передачей населенного пункта в состав иного поселения, а также при разделении поселения на два и более новых поселения. Статистика за период с 2004 по 2023 г.г. показывает, что было проведено порядка 80 подобных голосований: к примеру, 10 сентября 2023 г. 78,85 % жителей хутора Корнеев Новотерского сельского поселения Наурского муниципального района Чеченской Республики при явке в 76,47 % высказалось за отнесение населенного пункта к Калининскому сельскому поселению того же района; на 8 сентября 2024 г. запланировано голосование по вопросу отнесения территории Донауровского сельского поселения Уржумского муниципального района Кировской области к территории Кильмезского муниципального района того же субъекта Федерации. Практика демонстрирует и примеры, когда не соблюдается предусмотренное ч. 6 ст. 24 Закона № 131-ФЗ требование двойного большинства: так, на прошедшем 18 сентября 2016 г. голосовании по изменению статуса городского поселения Туманный Кольского района Мурманской области на сельское поселение явка составила лишь 47,1 %, хотя 70,1 % из них отдали голос за преобразование муниципалитета в этой форме.
Безусловно, законодательство предусматривает и иные формы непосредственного народовластия в их сочетании с представительной демократией: во всех случаях, когда не требуется описанный нами выше квази-референдум, Закон № 131-ФЗ предусматривает либо учет мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, либо согласие населения, которое аналогичным образом оформляется решением представительного органа. В отмеченной ситуации законодатель явно использует такой прием юридической техники, как презумпция, предполагая, что муниципальный совет или дума, избранные населением, отражают именно его позицию. В то же время дополнительной гарантией участия граждан и в случаях, когда голосование не обязательно, является императивное проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования (п. 4 ч. 3 ст. 28 Закона № 131-ФЗ). однако проблема правового регулирования заключается в том, что законодатель не распространил это правило на изменение границ муниципалитета, а потому данная норма нуждается в соответствующем дополнении. В 2020 г. Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, отвечая на вопрос о последствиях выраженного на публичных слушаниях негативного отношения населения к объединению поселений, справедливо указал на рекомендательный характер данной формы народовластия, хотя и отметил защитный механизм, прекращающий производство по преобразованию муниципального района в округ, если два и более представительных органа поселений не выразили своего согласия (ч. 3.1-1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ). С нашей точки зрения, необходима корректировка данной гарантии: если хотя бы одно поселение в лице представительного органа выступает против процесса преобразования, принятие дальнейших решений исключается. Безусловно, публичные слушания при своей консультативной природе должны быть ориентиром для депутатов при принятии соответствующего юридического акта.
Еще в достаточно известном Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по т.н. «удмуртскому делу» Конституционный Суд России, осуществляя казуальное толкование нормы ч. 2 ст. 130 Основного закона, высказал позицию о референдуме как наиболее адекватной форме учета мнения населения при преобразовании муниципалитета, которое фактически влечет замену органов местного самоуправления местными органами государственной власти. В связи с этим и иными решениями органа конституционного контроля возникает проблема пределов усмотрения законодателя при установлении тех или иных форм участия граждан в решении территориальных вопросов на местах, особенно после масштабного перехода на одноуровневую систему муниципальной власти, который по законопроекту № 40361-8 предполагается безальтернативным. В Определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П, проверяя конституционность ч. 4 ст. 12 Закона № 131-ФЗ, Конституционный Суд сформулировал закономерность, согласно которой предусмотренное этой нормой изменение границ, для реализации чего достаточно лишь согласие представительного органа, не может предполагать передачу существенной части территории населенного пункта (поселения), которая имеет важное значение и фактически приводит к изменению статуса муниципалитета. В более поздних решениях, к примеру, в Определении от 24 октября 2019 г. № 2955-О, суд подтвердил наличие у законодателя полномочия по установлению различных форм учета мнения населения (референдум, иные формы непосредственного и опосредованного народовластия), однако сформулировал универсальную правовую позицию о том, что территориальные изменения, затрагивающие интересы большинства населения муниципального образования, требуют непосредственного волеизъявления граждан. Воздерживаясь от оценки допустимости и целесообразности правотворческих решений, о чем ставили вопрос заявители в жалобе, Конституционный Суд в Определении от 19 декабря 2019 г. № 3578-О и ряде иных решений подчеркнул, в частности, возможность объединения поселений, основанную на объективных социально-экономических параметрах, при соблюдении требования об учете мнения населения. Но шедший в тот момент активно процесс преобразования муниципальных районов в городские округа и идущий ныне, после реформы 2019 г., процесс их замены муниципальными округами ставит вопрос о соответствии характера таких изменений форме выявления позиции населения. На это в своем мнении к указанному выше определению обращает внимание судья А.Н. Кокотов, отмечая противоречие в логике законодателя: если частичное изменение границ района или поселения, связанное с передачей населенного пункта, требует голосования населения, то полное упразднение поселений и муниципального района, преобразуемого в округ, возможно уже при принятии решения представительным органом местного самоуправления. Поэтому более целесообразным было бы изменить редакцию ч. 3.1-1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ, регулирующую порядок преобразования муниципального района в округ, в части установления такой формы учета мнения населения, как непосредственное голосование, предусмотренное ч. 3 ст. 24 Закона № 131-ФЗ.
Судебная практика демонстрирует казусы, когда население муниципального образования и вовсе исключается из производства по изменению границ или преобразования муниципалитетов. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. № 77-Г05-16 было оставлено в силе решение суда первой инстанции, которым был признан недействующим Закон Липецкой области, в соответствии с которым поселок Сухоборье Липецкого муниципального района передавался в состав городского округа город Липецк без проведения обязательного голосования граждан. Конституционный Суд России Определением от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П признал не соответствующим Основному закону Закон Калининградской области, который не предусматривал учет мнения населения при упразднении, образовании и преобразовании ряда муниципалитетов данного региона. В то же время Верховный Суд сформулировал несколько прецедентных положений, не охватываемых Законом № 131-ФЗ и не требующих участия граждан: речь идет о случаях, когда границы муниципального образования устанавливаются впервые и когда происходит наделение муниципалитета статусом муниципального района с образованием поселений, но без изменения границ.
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в силу децентрализованного характера правового регулирования отличается от единых территориальных основ местного самоуправления, характеризуясь значительным и зависящим от каждого конкретного региона количеством форм участия граждан в решении вопросов, связанных со статусом административно-территориальных единиц и населенных пунктов. Конституционный Суд в Постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П разъяснил, что территориальные основы местного самоуправления жестко не связаны с административно-территориальным делением, из чего следует возможность законодателя субъекта РФ ориентироваться на федеральное право либо применять собственные механизмы учета мнения населения. Несмотря на различия, все-таки можно выделить некоторые общие закономерности их правового регулирования: в большинстве своем позиция населения носит рекомендательный характер, а в силу того, что административно-территориальные единицы не образуют обособленного публичного территориального коллектива, в производствах по преобразованию и изменению границ принимают участие иные субъекты муниципально-правовых отношений; окончательное решение принимает законодательный орган субъекта Федерации. К примеру, согласно Закону Воронежской области от 27 июля 2006 г. № 87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» выявление мнения населения возлагается на органы местного самоуправления, которые обычно применяют институт публичных слушаний. Данная практика вызывает сомнение в соответствии норме ч. 1 ст. 28 Закона № 131-ФЗ, которая предусматривает применение данной формы непосредственной муниципальной демократии только по вопросам местного значения, к которым административно-территориальное устройство не относится. К сожалению, далеко не все региональные нормативные акты отличаются определенностью правового регулирования: так, Закон Липецкой области от 28 апреля 2010 г. № 382-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Липецкой области и порядке его изменения» предусматривает предоставление инициатором изменения административно-территориального устройства документов, содержащих результаты выявления мнения населения, однако не конкретизирует, на кого возлагается данная обязанность и в какой форме граждане должны выразить свое волеизъявление; в Еврейской Автономной области законодательство и вовсе не требует учета мнения населения. Достаточно интересным представляется опыт Республики Татарстан, где любые изменения административно-территориального устройства возможны только с согласия населения, выраженного либо на голосовании, либо на сходе граждан, если в населенном пункте проживает менее 300 обладающих активным избирательном правом жителей. Однако официальная статистика практически не знает примеров подобного императивного плебисцита. Единственный случай имел место быть 14 сентября 2014 г., когда прошло голосование по преобразованию города республиканского значения Гудермес Чеченской Республики (соответствует Гудермесскому городскому поселению Гудермесского муниципального района) путем выделения из его состава новой административно-территориальной единицы – села Новый Беной – и одновременного наделения его статусом сельского поселения с точки зрения муниципального деления. Решение было поддержано 93,85% населения при явке в 86,03%. На официальном портале ЦИК России данное голосование названо местным референдумом, что является некорректным.
Одна из ключевых проблем функционирования современного административно-территориального устройства субъектов Федерации заключается в его соотношении с территориальными основами местного самоуправления, в том числе и в процедурно-процессуальном отношении. Первый ее аспект связан с тем, как было справедливо отмечено Конституционным Судом в Определении от 15 мая 2007 г. № 406-О-П, что в отношении изменения границ и преобразования административно-территориальных единиц и населенных пунктов нет федеральной гарантии по выявлению и учету мнения населения ввиду их нахождения в исключительном ведении региона: указанные выше примеры подтверждают данную позицию и ныне. Отсюда следует и второй аспект, заключающийся в том, что при достаточно часто имеющем место быть совпадении границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований неизбежно возникают коллизии между Законом № 131-ФЗ и региональными актами, включая вопрос учета мнения населения. Важно подчеркнуть, что судебная практика отдает предпочтение федеральному законодательству: в отмеченном выше решении органа конституционного контроля было обращено внимание на недопустимость изменения территориальных основ местного самоуправления под видом реорганизации административно-территориального устройства. Верховный Суд России в Определении от 20 апреля 2005 г. № 14-Г05-5 оставил в силе решение суда первой инстанции о признании Закона Воронежской области, по которому менялись границы между городским округом город Воронеж и Верхнехавским муниципальным районом с передачей в состав последнего поселка Краснолесный, недействующим, поскольку не было проведено требуемое в этом случае Законом № 131-ФЗ голосование граждан; были отвергнуты доводы ответчика об изменении в отмеченном случае границ административно-территориальных образований. Для Воронежской области это особенно актуально, поскольку обе формы территориальной организации публичной власти данного субъекта РФ полностью совпадают, но при этом сохраняют свою самостоятельность. В то же время, если изменение границ или преобразование административно-территориальной единицы не приводит к изменению статуса муниципального образования, то применению подлежит законодательство региона об административно-территориальном устройстве. Такой вывод был сформулирован Решением Краснодарского краевого суда от 17 февраля 2020 г. № 3а-343/2020 по делу о проверке закона о преобразовании города Сочи (как административно-территориальной единицы).
Таким образом, законодательные нормы, регулирующие формы непосредственного участия граждан в решении вопросов муниципально-территориального деления, нуждаются в отдельных изменениях с целью расширения юридических возможностей граждан в этой сфере. Совершенствование правового регулирования административно-территориального устройства носит более глобальный и комплексный характер: нельзя не согласиться с позицией Е.С. Шугриной, И.Е. Кабановой и К.А. Ивановой о том, что «производство по изменению административно-территориального устройства далеко не везде регулируется должным образом». В связи с этим важны разработка и принятие базового федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Федерации, в котором, в частности, можно было бы (по аналогии с Законом № 131-ФЗ) предусмотреть случаи обязательного императивного голосования граждан и урегулировать соотношение норм права, о проблемах применения которых было сказано выше. Прошедшие 30 мая 2024 г. в Государственной Думе парламентские слушания по вопросу совершенствования правового регулирования населенных пунктов в России продемонстрировали стремление законодателя к решению указанного вопроса. В целом анализ указанной сферы предполагает и рассмотрение более сложной проблемы – соотношение институтов прямой и опосредованной демократии в решении публично-правовых вопросов, однако это выходит за рамки данной публикации.