Административно-правовое регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации характеризуется иммиграционно-ограниченной моделью, при которой система компетенции органов публичной администрации ориентирована преимущественно на регулирование въезда и использования иностранной рабочей силы, тогда как трудовая эмиграция граждан России остается вне сферы институционализированного регионального управления. Между тем внешняя трудовая миграция объективно представляет собой систему взаимосвязанных въездных и выездных трудовых потоков, и управленческое воздействие исключительно на один из ее элементов при игнорировании другого не может быть признано эффективным.
Разграничение компетенции в сфере миграции рассматривалось в отдельных научных работах, однако комплексный анализ полномочий региональных органов в сфере внешней трудовой миграции как целостного социально-правового явления самостоятельной разработки не получил. Это обусловливает необходимость теоретического осмысления трудовой эмиграции не как вторичного следствия миграционной политики, а как самостоятельного объекта административно-правового регулирования, непосредственно влияющего на состояние региональных рынков труда.
Система органов публичной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Т.Я. Хабриева, анализируя конституционные основы разграничения предметов ведения, подчеркивает, что Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, и они не могут быть перераспределены иными актами; разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти в рамках соответствующих предметов ведения. При этом исследователь обращает внимание на конституционную неопределенность: миграционные процессы прямо не отнесены Конституцией РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, что обусловливает необходимость их законодательного оформления. Д.Н. Бахрах рассматривает предметы ведения и компетенцию как самостоятельные, но взаимосвязанные категории; В.В. Ершов и А.И. Стахов относят п. «к» ст. 72 Конституции РФ к нормативной основе баланса прав всех уровней публичной администрации. Конституционные основы разграничения предметов ведения (ст. 71–73), единство системы исполнительной власти (ст. 77) и возможность передачи полномочий по соглашению создают предпосылки для согласованного регулирования внешней трудовой миграции на федеральном и региональном уровнях. А.А. Мишунина, отмечая недостаточность существующей роли субъектов Федерации в регулировании миграционных процессов, обосновывает необходимость законодательного разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями и допускает использование договорного механизма передачи части полномочий субъектам Федерации.
Р.Р. Хабибулин применительно к миграционной сфере выделяет централизованную и децентрализованную (миграционный федерализм) модели правового регулирования. Полагаем, что в федеративном государстве с неоднородным социально-экономическим пространством жестко централизованная модель управленчески несостоятельна: оптимальная модель предполагает установление стратегических стандартов на федеральном уровне при делегировании учета территориальных особенностей, оперативного регулирования и правоприменения субъектам Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовой иммиграции А.Н. Жеребцов относит: «контроль за соблюдением правил привлечения иностранных работников; выдачу разрешений на их привлечение; формирование предложений по квотированию; мониторинг рынка иностранной рабочей силы; внесение предложений по объемам квот; установление запрета на привлечение иностранных работников по патентам». Минтруд России формирует квоты на основании предложений субъектов Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 648-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к оказанию государственных услуг в сфере миграции привлечены подведомственные МВД России предприятия «Паспортно-визовый сервис» во всех субъектах, кроме города Москвы. Руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к патентам и вводить запреты по отдельным видам экономической деятельности. Так, в Краснодарском крае с 2025 года введен полный запрет на привлечение иностранных граждан, работающих по патентам, что делает приоритетным механизм целевого организованного набора.
С 1 апреля 2024 года контроль за деятельностью крюинговых компаний, осуществляющих трудоустройство российских граждан на суда под флагами иностранных государств, передан государственным инспекциям труда в регионах, но инспекции не уполномочены передавать трудовые договоры моряков в сводный реестр Роструда, что снижает точность мониторинга региональных рынков труда. Полагаем необходимым введение обязательного лицензирования деятельности крюинговых агентств.
Субъекты Российской Федерации в настоящее время лишены правового инструментария участия в регулировании выездных трудовых потоков, что препятствует формированию достоверных региональных балансов трудовых ресурсов и ослабляет защиту прав российских граждан, осуществляющих трудовую деятельность за пределами Российской Федерации. На региональном уровне созданы специализированные органы исполнительной власти (например, в Санкт-Петербурге – Комитет по труду и занятости населения и подведомственный ему «Центр трудовых ресурсов»), однако их деятельность замыкается на мониторинге трудовой иммиграции и не охватывает учет и анализ выездных трудовых потоков. Аналогичная ситуация в Краснодарском крае, где миграционные структуры функционируют исключительно в иммиграционном контуре. Ключевая системная проблема – отсутствие единого информационного центра, консолидирующего данные о реальных въездных и выездных трудовых потоках. Программно-целевое регулирование внешней трудовой миграции остается перспективным, но недостаточно задействованным инструментом.
Для преодоления иммиграционно-ограниченной модели обосновывается переход к системно-координационной модели, в рамках которой внешняя трудовая миграция рассматривается как сложная социально-правовая система, объединяющая въездные и выездные трудовые потоки и сопряженные с ними процессы учета, мониторинга, защиты прав и прогнозирования потребности в трудовых ресурсах на уровне субъектов Федерации. Ключевые элементы предлагаемой модели:
- институционализация участия субъектов Федерации в учете и мониторинге трудовой эмиграции российских граждан;
- формирование региональных балансов трудовых ресурсов с учетом эмиграционного компонента;
- программное воздействие на возвратную трудовую миграцию через региональные программы содействия занятости и карьерного сопровождения;
- информационная интеграция с федеральными органами (МВД, МИД, ФНС России, Роструд) на основе межведомственного реестра внешней трудовой миграции.
Предлагаемая модель опирается на опирается на теоретические положения Ю.А. Тихомирова, обосновавшего, что «в федеративном государстве перераспределение полномочий между уровнями публичной власти носит непрерывный характер, а децентрализация является объективной закономерностью развития государственного механизма». Применительно к сфере внешней трудовой миграции это выражается в закреплении за субъектами Федерации аналитико-координационных полномочий по учету и мониторингу трудовой эмиграции без передачи им контрольных (надзорных) функций, что соответствует принципу «разумной сдержанности», сформулированному Т.Я. Хабриевой.
Межведомственный реестр выступает не «ИТ-мерой», а организационно-процедурным элементом административно-правового механизма, обеспечивающим согласование компетенций и устойчивость управленческого цикла. В предлагаемой конструкции исполнительные органы субъектов Федерации выступают базовым региональным оператором управленческого учета трудовой эмиграции: фиксируют численность и структуру выездных трудовых потоков, анализируют профессионально-квалификационный состав выбывших граждан, оценивают социально-экономические последствия трудовой эмиграции. Для реализации модели необходимо в форме федерального закона «О внешней трудовой миграции» трансформировать конституционные предметы ведения в конкретные полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
В заключение сформулируем следующие выводы.
- Действующая система компетенции органов исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции построена по иммиграционно-ориентированной модели: территориальные органы федеральной исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Российской Федерации функционируют в несогласованных управленческих режимах, ориентированных преимущественно на контроль (надзор) и регулирование трудовой иммиграции. Выявленный административно-правовой дисбаланс компетенций носит системный характер и обусловлен не конституционными ограничениями, а несогласованностью отраслевого законодательства и функционального распределения управленческих, аналитических и информационных функций между федеральным и региональным уровнями исполнительной власти; следовательно, он преодолим без изменения Конституции Российской Федерации.
- Исключение трудовой эмиграции граждан Российской Федерации из функционального контура регионального государственного управления влечет ряд взаимосвязанных негативных последствий: нарушается целостность административно-правового механизма регулирования внешней трудовой миграции, искажаются региональные балансы трудовых ресурсов, снижается достоверность мониторинга региональных рынков труда и ослабляется защита прав российских граждан, осуществляющих трудовую деятельность за пределами Российской Федерации.
- В качестве решения выявленной проблемы впервые предложена системно-координационная модель административно-правового регулирования внешней трудовой миграции. Данная модель предполагает институционализацию участия субъектов Федерации в учете, мониторинге и прогнозировании трудовой эмиграции, формирование региональных балансов трудовых ресурсов с эмиграционным компонентом и информационную интеграцию уровней публичной власти на основе межведомственного реестра внешней трудовой миграции – без дублирования федеральных контрольных (надзорных) функций.
- Реализация предложенной модели требует адекватного нормотворческого инструмента – принятия федерального закона «О внешней трудовой миграции», трансформирующего конституционные предметы ведения в конкретные полномочия федерального и регионального уровней исполнительной власти.