Введение
Административная реформа системы публичного управления стала незримым атрибутом отечественной модели государственного строительства. Она осуществляется практически постоянно, в ее перманентном течении уже сложно выделить и отграничить самостоятельные этапы, формы, механизмы. Особенно это актуально, когда речь заходит об институте административной ответственности, который закономерно обеспечивает постоянно обновляемое административно-правовое регулирование различных областей общественных отношений. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) по праву признается кодифицированным актом, являющимся своего рода «чемпионом» по количеству вносимых в него изменений. Одним из последних из них стали изменения в регламентации привлечения к административной ответственности в области таможенного дела. Речь идет о новеллах КоАП РФ, внесенных в него Федеральным законом от 29.12.2025 № 560-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и существенным образом изменяющих 16 главу КоАП РФ, посвященную административной ответственности за нарушения таможенных правил.
Представляется, что подобные изменения должны были быть внесены в положения нового КоАП РФ (в проект КоАП РФ), однако, не дождавшись принятия нового кодекса, законодатель предпринял попытку усовершенствовать институт административной ответственности за нарушения таможенных правил в действующем законодательстве. Нами предлагается краткий обзор новаций КоАП РФ, связанных с административной ответственностью в области таможенного дела.
Характеристика последних изменений, внесенных в главу 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Пакет рассматриваемых нами изменений включает в себя, на наш взгляд, несколько достаточно самостоятельных блоков.
Во-первых, речь идет, прежде всего, о наведении терминологического порядка в КоАП РФ в части приведения в соответствие понятий, используемых в 16 главе КоАП РФ, с понятийным аппаратом Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), права ЕАЭС в целом. В ряде статей (статьи 16.1, 16.4, 16.6, 16.15, 16.18, 16.22-16.24 КоАП РФ) понятие «Таможенный союз» заменено на понятие «Евразийский экономический союз», причем подобная замена осуществлена законодателем как в содержании статей, так и в их названиях (к примеру, в названии статьи 16.1. КоАП РФ). Изменения видятся весьма востребованными, актуальными и даже несколько запоздавшими с точки зрения того, что функционирование ЕАЭС официально было провозглашено с 1 января 2015 года и было связано со вступлением в силу Договора о ЕАЭС.
Во-вторых, рассматриваемые дополнения отражают устойчивую на протяжении последних лет тенденцию либерализации законодательства об административной ответственности в экономической сфере в целом и в таможенной области в частности. Подобная либерализация отражается в нашем случае в расширении использования предупреждения как формы административного наказания при привлечении к административной ответственности за нарушения таможенных правил. Так, возможность назначить предупреждение за нарушения таможенных правил появилась при привлечении к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные частью 3 ст. 16.1, ст. 16.16 КоАП РФ.
В-третьих, перечень составов нарушений таможенных правил был дополнен двумя самостоятельными составами. В главе 16 КоАП РФ добавлены части 1.1 и 1.2 в статью 16.2. КоАП РФ, которые углубляют дифференциацию наиболее распространенного в таможенной практике административного правонарушения, связанного с недекларированием либо недостоверным декларированием товаров. Рассматриваемые составы относятся ФТС России к так называемым «контрабандообразующим» составам (статьи 16.1, 16.2, 16.3, 16.4 КоАП РФ) и составляют наиболее «рабочую» (часто используемую) группу статей в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов. По данным ведомства, в 2024 году количество таких возбужденных таможенными органами РФ дел увеличилось на 3,2% в сравнении с предыдущим годом, а их доля в общем объеме выявляемых таможенными органами административных правонарушений составила более 40%.
Часть 1.1. статьи 16.2. КоАП РФ предусматривает административную ответственность физических лиц за недекларирование сигарет и (или) алкогольных напитков, количество которых превышает установленные количественные пределы. Часть 1.2. данной статьи предусматривает ответственность за недекларирование товаров, не облагаемых таможенными платежами и не подпадающих под запреты и ограничения.
Кроме того, была дополнена диспозиция части 3 статьи 16.2. КоАП РФ в части мер защиты внутреннего рынка, которые в современных условиях санкционного давления на российскую экономику являются важной частью системы средств обеспечения экономической устойчивости и национального суверенитета. До внесения изменений в данный состав административная ответственность предусматривалась только за несоблюдение запретов и ограничений, в рамках которых меры защиты внутреннего рынка не выделялись.
В-четвертых, изменены примечания к отдельным статьям соответствующей главы (добавлены примечания 5-6 к статье 16.2 КоАП РФ и др.). Часть примечаний носит уточняющий (разъяснительный) характер. К примеру, дано понятие алкогольных напитков для целей применения положений статьи в примечании 6 к статье 16.2 КоАП РФ.
Другие примечания отражают развитие профилактической направленности применения института административной ответственности в таможенной сфере. Так, новое примечание 5 к статье 16.2 КоАП РФ устанавливает условия освобождения добросовестных декларантов и (или) таможенных представителей от административной ответственности по части 2 ст. 16.2 КоАП РФ.
В-пятых, новации главы 16 КоАП РФ исключают административную ответственность по части 2 статьи 16.2. КоАП РФ за заявление недостоверных сведений о товарах при их таможенном декларировании, если сумма занижения (неуплаты) таможенных пошлин, налогов составляет менее 5 евро (величина, установленная Таможенным кодексом ЕАЭС в п. 4 статьи 55). Целесообразность такого ограничения очевидна, в противном случае стоимость административных процедур для выявления неуплаты таможенных пошлин, налогов и привлечения к административной ответственности в отдельных случаях может превышать реальный финансовый (бюджетный) результат таких процедур.
В-шестых, теперь административный штраф, назначенный за административное правонарушение, предусмотренное главой 16 или статьей 19.7.13 КоАП РФ, может быть уплачен иным физическим или юридическим лицом (изменения в статью 32.2 КоАП РФ). Данное нововведение призвано повысить оперативность реализации административного наказания за правонарушения как в области таможенного дела, так и за нарушение порядка предоставления статистических форм (последний состав на протяжении многих лет выступает весьма распространенным правонарушением, пресекаемым таможенными органами и составляющим почти треть всех выявляемых ими административных правонарушений).
Нами выделены ключевые новации в главе 16 КоАП РФ. Помимо них законодатель внес ряд точечных изменений в содержание статей рассматриваемой главы, имеющих корректирующий, уточняющий характер. Примером может служить отказ законодателя от словосочетания «по установленной форме» применительно к недекларированию товаров в диспозиции состава, предусмотренного частью 1 статьи 16.2. КоАП РФ. Обновленная формулировка диспозиции представляется вполне обоснованной с точки зрения того, что любое таможенное декларирование предполагает определенную форму, установленную на уровне нормативно-правового или договорно-правового акта.
Тенденции в развитии административной ответственности за нарушения таможенных правил
Бо́льшая часть обозначенных нами новелл в главе 16 КоАП РФ связана с процессами дальнейшей дифференциации административного наказания и последовательной либерализации административной ответственности, прежде всего, в экономической сфере. Примечательно, что либерализация отмечается применительно к непрофессиональным участникам рынка. Что касается дифференциации, то она отчетливо наблюдается применительно к деяниям, связанным с недекларированием или недостоверным декларированием товаров, где законодателем выделены новые самостоятельные составы, позволяющие отграничить различные варианты недекларирования, включая недекларирование алкогольной и табачной продукции, выступающей наиболее распространенным предметом административных правонарушений, совершаемых физическими лицами при трансграничном перемещении.
С учетом того, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в области таможенного дела возбуждаются таможенными органами по результатам проведения различных форм таможенного контроля, обозначенные новеллы КоАП РФ напрямую связаны с единым трендом административного воздействия на граждан и организаций в таможенных правоотношениях.
Безусловно, дело об административном правонарушении выступает разновидностью административных дел. Дело об административном правонарушении, рассматриваемое арбитражным судом, позиционируется А.Б. Зеленцовым как спор об административной ответственности или спор о привлечении к административной ответственности. При этом заявление органа (должностного лица) исполнительной власти, содержащего требование о привлечении к административной ответственности, имеет смысл трактовать как административно-наказательный иск. При этом ученый справедливо обращает внимание на то, что разработка юридической конструкции спора об административной ответственности имеет не только теоретическое, но и практическое значение в контексте становления в России института административной юстиции. Эта конструкция служит обоснованию возможности и необходимости выделения в российском праве административно-наказательного иска как средства защиты публичного права.
Представляется, что обновленное законодательство об административной ответственности в области таможенного дела призвано повысить уровень защищенности прежде всего публичных интересов, интересов, связанных с интересами государства, потребителей, отечественной экономики (внутреннего рынка).
Проведенный обзор новаций КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что в качестве тенденций в правовом регулировании административной ответственности за нарушения таможенных правил можно выделить: 1) либерализацию такого законодательства; 2) углубление дифференциации и индивидуализации административной ответственности; 3) повышение определенности (ясности и предсказуемости) такого законодательства; 4) реализацию принципа процедурной экономии.
Институт административной ответственности в системе таможенного регулирования
В современной системе публичного права имеет место научная дискуссия о позиционировании административной ответственности в таможенной сфере. Ряд ученых считают возможным выделить финансово-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, применяемой в результате совершения нарушения таможенных правил, выразившегося в неуплате или неполной уплате таможенных пошлин, налогов.
Другие ученые полагают, что восстановительные меры, связанные с уплатой фискальных платежей, администрируемых таможенными органами, однозначно содержат признаки административно-правовой природы мер принуждения и могут быть отнесены исключительно к мерам административной ответственности. Безусловно, административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов в современный период имеет специфику и регулируется нормами конституционного, административного, налогового, таможенного, финансового, информационного права. Представляется, что нет необходимости отграничивать различные виды ответственности в таможенной сфере, не считая традиционные, устоявшиеся в современной юридической науке.
Гораздо важнее, на наш взгляд, определить новое место публично-правовой, и прежде всего, административно-правовой ответственности в современной системе таможенного регулирования, построить теоретико-правовое соотношение институтов административной ответственности и контрольно-надзорной, разрешительной деятельности, институтов обжалования, государственных услуг и иных ключевых административно-правовых институтов, широко используемых в таможенной сфере.
Безусловно, основой таможенного регулирования выступает позитивное регулирование таможенных операций и процедур. Административная ответственность за нарушения таможенных правил служит обеспечительным институтом для данного позитивного правоприменения, она используется как крайняя, исключительная мера государственного воздействия, не обязательная, но потенциально возможная. Профессор Б.В. Россинский справедливо рассматривает административные правонарушения как угрозу национальной безопасности. Представляется, что в рассматриваемой нами сфере административные правонарушения представляют опасность для устойчивых экономических отношений, для эффективной предпринимательской деятельности.
Современное публичное управление в области экономики основано на сочетании административно-правовых и частноправовых подходов. Таможенное регулирование, представляющее собой правовое регулирование отношений, связанных с трансграничным перемещением товаров, также включает в себя публично-правовые механизмы, а также элементы частноправового регулирования. Значение последних растет, но институт административной ответственности продолжает играть важную роль в подобном регулировании и имеет мощное профилактическое значение. Нормативное закрепление административной ответственности в таможенной сфере потенциально призвано стимулировать правомерное, добросовестное поведение граждан и организаций как участников таможенных правоотношений.
Заключение
Обновление законодательства об административной ответственности в части изменений главы 16 КоАП РФ свидетельствует о развитии ряда тенденций в эволюции института административной ответственности. К таким тенденциям следует отнести дальнейшую либерализацию законодательства об административной ответственности в экономической сфере, развитие дифференциации и индивидуализации при привлечении к административной ответственности, повышение определенности законодательства об административной ответственности, развитие принципа процедурной экономии при привлечении к административной ответственности. Представляется, что применительно к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела данный институт неразрывно связан с контрольно-надзорной и разрешительной деятельностью таможенных органов, иными публично-правовыми институтами. Рассмотренные нами новации законодательства об административной ответственности свидетельствуют о доминировании исключительно профилактической роли данного института в современных таможенных отношениях.