К числу новых механизмов, направленных на совершенствование способов, обеспечивающих своевременное взыскание алиментов, относится создание реестра должников по уплате алиментов. Такое нововведение было предусмотрено законом, положения которого определили порядок систематизации сведений о должниках по алиментным платежам (ч. 1.1 ст. 6.1).
Проблемы выплаты алиментов, их своевременного назначения в целях обеспечения защиты имущественных прав детей потребовали принятия эффективных мер, поскольку число неисполненных решений о взыскании алиментов остается все еще значительным. Неслучайно, на законодательном уровне неоднократно озвучивались предложения, направленные на усовершенствование механизмов взыскания алиментов. Так, наряду с реестром должников по алиментам высказывались предложения о создании специализированного государственного фонда для взыскания алиментов, об уплате алиментов за злостного неплательщика органами опеки и попечительства и др., чтобы преодолеть сформировавшуюся тенденцию, связанную с длительным неисполнением судебных актов.
Потребность модернизации института взыскания алиментов обусловлена необходимостью обеспечения приоритетной защиты прав детей как системообразующего принципа регулирования отношений с их участием в условиях происходящих изменений в сфере семейных отношений (ч.3 ст. 1 Семейного кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ). В сфере алиментных правоотношений это предполагает создание таких механизмов, которые обеспечивают право детей на содержание от своих родителей на непрерывной основе. В случае неисполнения родителями своих обязанностей, к ним применяются меры принудительного характера, в частности: взыскание сумм в доход государства за период их розыска (ч. 6 ст. 113 СК РФ), выплата неустойки за несвоевременную уплату алиментов (ст. 115 СК РФ), административная ответственность (ст. 5.35.1 КоАП РФ) и уголовная (ст. 157 УК РФ) ответственность за неуплату средств на содержание детей, ограничение на выезд должника за пределы РФ (ст. 67 ФЗ РФ № 229-ФЗ) и др.
Вместе с тем, в корректировке нуждаются нормы, предусматривающие минимальный размер алиментов, взыскиваемых в судебном порядке, возможности для истцов требовать у суда присуждения неустойки за несвоевременную уплату алиментов, определение условий, обеспечивающих реализацию положений ч. 6 ст. 113 СК РФ, распространяющихся в отношении родителей, уклоняющихся от уплаты алиментов в период их розыска и др. Эффективное регулирование алиментных отношений между членами семьи не представляется возможным без легального определения таких понятий как «алиментное обязательство», «алиментное правоотношение», «содержание» и др., что актуализирует проблемы, связанные с отсутствием т.н. Общей части СК РФ. Невозможность четкого разграничения указанных терминов приводит на практике не только к их отождествлению, но и препятствует применению разноотраслевых норм с учетом происходящих процессов обновления законодательства в указанной сфере правоотношений.
Системное толкование норм о реестре позволяет признать, что его основное назначение состоит в систематизации информации, включающей сведения о должниках по уплате алиментов, основанием для выплаты которых является решение суда либо соглашение об уплате алиментов (ст. 12). К числу таких должников относятся граждане, которые были привлечены к административной и (или) уголовной ответственности за неуплату алиментов либо объявлены судебным приставом в розыск. Сведения о таких лицах направляются в банк данных на основе таких документов как: постановление суда о привлечении должника к административной ответственности за неуплату средств на содержание несовершеннолетних детей или нетрудоспособных детей, достигших восемнадцатилетнего возраста, либо нетрудоспособных родителей; приговора суда о привлечении должника к уголовной ответственности или постановление об исполнительном розыске должника по алиментным обязательствам (п. 9.3.).
В качестве лиц, в отношении которых у должника есть обязанность по уплате алиментов, поименованы не только несовершеннолетние или совершеннолетние, но недееспособные дети, но и нетрудоспособные родители. Полагаю, что в основе таких положений системно учитываются особенности правового положения субъектов семейных правоотношений, обусловленные фактом их частичной дееспособности в силу возраста (несовершеннолетние), недееспособностью по состоянию здоровья или нуждаемостью в связи с отсутствием трудоспособности. В свою очередь, обязанность лица по уплате алиментов в отношении указанных лиц обусловлена фактом кровного родства, влияющим на содержание отношений, определяющих назначение алиментных обязательств не только на момент их возникновения, но и на момент изменения или прекращения.
Кроме того, особое назначение кровно-родственных связей участников отношений по алиментированию сказывается и на отраслевой специфике семейно-правовых норм, определяющих обязанности родителей и детей по содержанию друг друга (ч.1 ст. 80, ч. 1 ст. 85, ч.1 ст. 87 СК РФ). В основе таких положений закона прослеживается и морально-нравственные элементы, связанные с проявлением заботы родителей о детях, пока они нуждаются в поддержке, а после, если родителям потребуется помощь, то взрослые дети обязаны их поддерживать. Следует подчеркнуть, что особенность семейных отношений состоит в том, что исполнение тех или иных обязанностей участниками семейных отношений должно осуществляться на добровольной основе, исключая случаи их принудительного исполнения, что обусловлено сущностным влиянием личной, доверительной связи, связывающей их между собой, и соответствует принципу разрешения споров по взаимному согласию (ч.3 ст. 1 СК РФ). И только в тех случаях, когда такие обязанности не исполняются на добровольной основе, применяются механизмы государственного принуждения, направленные на исполнение алиментных обязательств.
Как отмечалось, в реестр должников направляется информация о тех гражданах, которые привлечены к административной или уголовной ответственности за неуплату алиментов, то есть которые систематически, неоднократно и без уважительных причин не выполняют свои обязанности по содержанию нуждающихся членов семьи. С учетом применяемого к таким лицам видам ответственности можно предположить, что речь идет о т.н. злостных неплательщиках алиментов, легального определения понятия которых в законе не предусмотрено. В результате, на практике складывается достаточно противоречивая ситуация, когда нормами административного и уголовного законодательства предусмотрена ответственность за злостное уклонение от уплаты алиментов, при этом в законе нет определения не только самого понятия, но и не представлены его квалифицирующие признаки. Упоминаемые в законе признаки «злостного» поведения, такие как его неоднократность и невыполнение алиментной обязанности без уважительных причин, в отсутствии перечня последних (ч. 6 ст. 102 ФЗ № 229, ст. 157 УК РФ), не добавляют определенности в сфере регулирования алиментных отношений и нуждаются в дополнительном обосновании. Так, не определено, какие действия подпадают под категорию «неоднократно», в какой период времени они должны иметь место, должны они быть системными или они могут быть совершены однократно без уважительной причины и пр. Кроме того, понятие задолженности по алиментам тоже не определено, что приводит на практике к случаям, когда возбуждается исполнительное производство в отношении гражданина, сумма долга которого незначительна, что ставит под сомнение не только эффективность применяемого механизма, но и его целесообразность с точки зрения порождаемых неблагоприятных последствий для такого гражданина (репутационные риски, потеря работы и пр.).
Дополнительные сложности связаны и с тем, что складывающаяся практика несвоевременного исполнительного производства также способствует усугублению ситуации с возрастанием долга по алиментным платежам, так как перегруженность приставов приводит к тому, что судебное решение и исполнительное производство сильно не совпадают по срокам, в связи с чем, соответственно, долг по алиментным платежам растет. Создание единого реестра должников по уплате алиментов позволит быстрее аккумулировать информацию о таких гражданах, актуализировать данные об изменениях их правового положения, в частности, их трудоустройстве, а Федеральная служба судебных приставов сможет запрашивать необходимую информацию в автоматическом режиме, что, позволит оперативно принимать решения.
К числу вопросов, требующих единообразного решения, относится обеспечение своевременного исключения гражданина из реестра должников. Определено, что данные сохраняются в реестре до полного погашения долга, что устанавливается на основе таких документов как: судебный акт об отмене акта о привлечении должника по алиментным обязательствам к административной ответственности, судебный акт об отмене судебного акта о привлечении должника к уголовной ответственности, акт об отмене постановления об исполнительном розыске должника или постановление об окончании исполнительного производства по алиментным обязательствам (п.9.4.2). Следует отметить, что перечень таких документов является закрытым и указанные документы учитываются не ранее даты вступления их в законную силу либо обращения их к немедленному исполнению (п. 9.5). Если алиментное обязательство выполнено, то запись из реестра удаляется в течение суток, при этом, не определен срок исключения гражданина из такого реестра в случае ошибочного направления о нем информации в такой реестр, например, при совпадении фамилии, имени, отчества с лицом, который действительно является должником.
Нет сомнений, что корректность сведений о должниках, направляемых в единую базу данных, зависит от эффективности деятельности не только службы судебных приставов, но и их взаимодействия с органами государственной власти в рамках межведомственного электронного взаимодействия. Своевременный обмен информацией между ними будет влиять на скорость принятия решения, которая в равной степени должна распространяться не только в отношении поступающей информации в реестр, но и ее своевременного исключения в отношении должника, который погасил задолженность по алиментам. Иначе, гражданин, исполнивший свои обязанности по алиментным платежам, но которого не исключили своевременно из реестра, может столкнуться не только с проблемой трудоустройства, невозможностью оформить кредиты, займы, но и может пострадать его репутация и «доброе» имя. Полагаю, что в целях исключения таких ситуаций необходимо скорректировать нормы закона об исполнительном производстве, определяющие перечень сведений данных о гражданине (п.5 ч.3 ст. 6.1), привести их в соответствие с требованиями закона о персональных данных, обеспечивающие порядок их защиты (ст. 7, ч.2 ст.8).
Изложенное позволяет признать, что реестр должников по алиментам позволит усовершенствовать механизмы, обеспечивающие своевременную выплату алиментов детям, родители которых уклоняются от исполнения возложенной на них законом обязанности, что позволит создать дополнительные гарантии для защиты их имущественных прав.
В тех случаях, когда родители не могут исполнять свои обязанности по содержанию детей по уважительной причине (инвалидность, временное отсутствие постоянного места работы, болезнь и т.д.), в указанный период времени содержание детей возможно за счет предоставления государством ссуды (гл. 36 ГК РФ), то есть возвратных денежных средств, что позволило бы расширить применение гражданско-правовых механизмов в сфере алиментных отношений. В таком случае целесообразно определить размер фиксированной суммы, выплачиваемой государством на ребенка, родители которого уклоняются от выплат, и предусмотреть механизм их взыскания с родителей в пользу государства, применяя по аналогии правила ч.3 ст.80, ч.2 ст.84 СК РФ, исключая образование т.н. «неисполнимой» задолженности по алиментам.
Потребность внесения точной информации о должниках по алиментам в единый реестр потребует легального определения понятия «злостный неплательщик» и корректировку термина «злостное уклонение от уплаты алиментов». В целях совершенствования механизмов, обеспечивающих эффективное взыскание алиментов, предлагается внести изменения в ст. 80 СК РФ, дополнив ее частью 4 и изложить в следующей редакции: «невыполнение родителями в отношении несовершеннолетних детей, совершеннолетними детьми в пользу нуждающихся родителей обязанности по уплате алиментов, установленных на основании соглашения об уплате алиментов или судебного постановления, повлекшая возникновение задолженности по причине их виновного поведения, осуществляемого осознанно, как систематически, так и однократно и не в связи с причинами объективного характера, является злостным уклонением от уплаты алиментов». Полагаю, что их уточнение позволит дифференцировать граждан, не исполняющих свои алиментные обязанности по уважительным причинам, и тех, кто систематически не выплачивает содержание нуждающимся членам семьи, что является основанием для их внесения в реестр должников и применения к ним мер государственного воздействия.