Суть спора о нарушении правил использования земли
Жительница Читы М. Анцинова на двух своих участках развела коз, свиней, кур и уток. Местный орган земельного надзора в соответствии со статьей 8.8 КоАП наложил на фермершу-любителя штраф 10 000 рублей за использование земельного участка не по целевому назначению.
Участки, принадлежащие Анциновой, отнесены к категории земель населенных пунктов. Оба расположены в зоне смешанной жилой застройки («Ж-3»). Для одного установлен вид разрешенного использования «размещение индивидуального жилого дома», для другого — «завершение строительства индивидуального жилого дома».
Изменение собственником разрешенного использования земли возможно только через оформление дополнительных соглашений с уведомительным отражением в ЕГРН, считают контролеры.
Привлечение Анциновой к административной ответственности они обосновали тем, что собственница земельных участков не предприняла никаких действий для внесения в ЕГРН сведений об использовании вспомогательного вида разрешенного использования земли.
Маргарита Анцинова изучила местные Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Читинской городской думы № 171 от 12.10.2009, и нашла в них положения, которые предусматривают возведение на земле под ИЖС построек для содержания скота и птицы.
Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ позволяет собственнику использовать земельный участок в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
При этом указания на необходимость получения дополнительных разрешений кодекс в этом пункте не содержит.
Соотнеся нормы двух правовых актов, Анцинова решила, что закон на ее стороне, и отправилась в суд.
Суды собственницу земельных участков не поддержали
Все суды — от первой инстанции до ВС РФ — с доводами истицы, пытавшейся оспорить решение надзорного органа о наложении на нее штрафа, не согласились и признали это решение законным.
Пункт 3 статьи 85 ЗК суды трактовали в совокупности с нормами закона «О государственной регистрации недвижимости»:
- вид или виды разрешенного использования земельного участка должны быть отражены в кадастре недвижимости (пункт 4 части 5 статьи 8);
- дополнительные сведения, коими является использование земельного участка за пределами установленного для него вида разрешенного использования, должны быть внесены в ЕГРН в уведомительном порядке (пункт 3 статьи 13);
- органы власти обязаны направлять в ЕГРН документы об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка (пункт 2 части 1 статьи 32).
Следование этим нормам невозможно без дополнительных соглашений и оформления собственником документов на изменение вида использования земли, пришли к единому мнению судебные инстанции. Соответственно, административные санкции на истицу наложены в соответствии с буквой закона.
КС РФ: для выбора разрешенного вида использования земли дополнительные согласования не нужны
Не удовлетворенная исходом судебных разбирательств, гражданка Анцинова обратилась в КС РФ. В жалобе она просила признать часть 1 статьи 8.8 КоАП не соответствующей Конституции РФ в той мере, в которой норма дает возможность применения санкций к собственнику, реализовавшему свое законное право на выбор (фактическое применение) основного или вспомогательного вида использования земли из тех, что установлены для территории градостроительным регламентом.
Рассмотрев вопрос под углом действующих норм законодательства, КС отметил, что практика рассмотрения судами правомерности применения санкций по части 1 статьи 8.8 КоАП неоднозначна. Существуют две противоречащие друг другу позиции:
- Право собственника использовать свой участок в соответствии с любым из предусмотренных для соответствующей территориальной зоны видом разрешенного использования не отменяет его обязанности оформить в уведомительном порядке все осуществляемые им виды разрешенного (основного и вспомогательного) использования своего земельного участка.
Позиция изложена Верховным судом в обзоре судебной практики по делам об изменении вида разрешенного использования земли от 14.11.2018 в целях достижения единообразия в решениях судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Судебные решения по делу М. Анциновой созвучны рекомендациям ВС.
- Целевым использованием земельного участка следует считать любой из видов (основной и вспомогательный) его разрешенного использования, установленных градостроительными регламентами для соответствующей территориальной зоны, поскольку каждый из них априори соответствует требованиям рационального и эффективного использования земель согласно их целевому назначению.
Исходя из этой позиции, которой судьи нередко придерживаются даже после публикации упомянутого выше обзора ВС, привлечь собственника к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП можно, только если фактическое использование земли расходится с установленными для нее основным и вспомогательным видами разрешенного использования. Тем более что ответственность за непредставление документов в регистрирующий орган для внесения сведений в ЕГРН закон о регистрации недвижимости возлагает только на чиновников (часть 21 статьи 32).
Единства в вопросе необходимости внесения сведений в ЕГРН о вспомогательном виде использования земельного участка по инициативе собственника нет не только среди судей, но и в органах власти. Об этом свидетельствуют ответы на запросы КС по сути жалобы, поступившие от представителей Госдумы, Совфеда и Президента РФ.
«Неоднозначность, неясность и недосказанность правового регулирования неизбежно препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, <...> создают предпосылки для административного произвола и непоследовательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод», — подчеркнул КС РФ.
Конституционный суд России признал часть 1 статьи 8.8 КоАП не соответствующей основному закону страны и предписал законодателям принять меры по устранению выявленной неопределенности правового регулирования.
Правоприменительные решения по делу М. Анциновой отправлены на пересмотр. Кроме того, КС постановил, что пока в законодательство не будут внесены изменения, собственников нельзя штрафовать за невнесение сведений в ЕГРН при выборе вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков.
***
Больше информации по теме — в рубрике Суд.