Введение. Поводом для написания данной статьи послужило вынесение 3 октября 2024 г. Конституционным Судом Российской Федерации (далее – Конституционный Суд) Постановления по жалобе гражданина Кашина В.В. Предметом рассмотрения по данному делу выступили взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 24.5, ч.5 ст.28.2, п.4 ч.1 ст.29.4 и ч. 1 и 2 ст.29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП), в той части, в которой они в случае выявления судьей при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица служат основанием для прекращения производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения. Заявитель Кашин В.В. являлся потерпевшим по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6 КоАП (побои), однако данное дело было прекращено в соответствии с обжалуемыми им положениями КоАП, поскольку в судебном заседании было установлено, что в протоколе об административном правонарушении отсутствует подпись составившего его должностного лица. Конституционный Суд признал оспариваемые нормы КоАП не соответствующими Конституции Российской Федерации (далее – Конституции) и обязал законодателя внести изменения в КоАП, предусматривающие в случае выявления отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица предоставление судье, рассматривающему дело об административном правонарушении по существу, процессуальных полномочий, направленных на устранение указанного недостатка такого протокола.
Решение органа конституционного контроля актуализирует такие проблемы административно-деликтного права как соотношение производства по делам об административных правонарушениях и уголовного процесса в условиях декриминализации преступлений с переводом их в административные правонарушения; обеспечение законом надлежащих процессуальных гарантий как лицу, в отношении которого ведется производство по делу, так и потерпевшему; реализация принципа равноправия сторон и состязательности в производстве по делу об административном правонарушении.
На настоящем этапе развития административно-деликтного права очевидно, что объективная общественная опасность (вредность) различных содержащихся в КоАП административных правонарушений не одинакова. В частности, некоторые административные правонарушения имеют «уголовное прошлое». Так, в 2016 г. «побои», послужившие поводом для постановки проблемы в Конституционном Суде, были частично декриминализированы с одновременным введением административной ответственности. В отличие от многих административных правонарушений с формальным составом, в делах о побоях всегда есть такой участник производства как потерпевший. В 2011 г. в Уголовный Кодекс Российской Федерации (далее - УК) был возвращен институт административной преюдиции. В настоящее время последствия привлечения физического лица к административной ответственности по ряду статей могут в будущем влиять на его уголовно-правовой статус. В условиях отсутствия института уголовной ответственности юридических лиц ее роль сегодня фактически выполняет административная ответственность. Не только высокие размеры административных штрафов, но и сами признаки объективной стороны, общественная опасность деяния сближают ряд административных правонарушений юридических лиц с преступлениями, совершаемыми физическими лицами. Эти факты обуславливают, во-первых, то, что при рассмотрении тех или иных проблемных аспектов процессуальной составляющей административно-деликтного законодательства допустимо применять такой прием юридического научного анализа как сравнение с законодательным решением вопроса в уголовном процессе, во-вторых, заставляют задуматься о том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании, в том числе с точки зрения обеспечения принципов равноправия сторон и состязательности.
Сравнение способов устранения дефектов «обвинительного акта» в уголовном процессе и производстве по делам об административных правонарушениях в контексте правовых позиций Конституционного Суда. В соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК) в случае проведения предварительного расследования составляется обвинительное заключение (ст. 125 УПК), по окончании дознания составляется обвинительный акт (ст.225 УПК), по окончании дознания в сокращенной форме составляется обвинительное постановление (ст.226.7 УПК). Согласно ч. 3 ст. 125 УПК обвинительное заключение подписывается следователем с указанием места и даты его составления. Согласно ч. 6 этой же статьи после подписания следователем обвинительного заключения уголовное дело с согласия руководителя следственного органа немедленно направляется прокурору. Обвинительный акт, составленный дознавателем, утверждается начальником органа дознания. Материалы уголовного дела вместе с обвинительным актом направляются прокурору. Обвинительное постановление подписывается дознавателем и утверждается начальником органа дознания. Статьи 221, 226, 226.8 УПК регламентируют порядок проверки итоговых документов прокурором, который может принять решение об их возвращении. На первый взгляд, в сопоставлении с законодательством об административных правонарушениях, может показаться, что положения уголовно-процессуального законодательства максимально препятствуют направлению в суд юридически дефектных завершающих следствие процессуальных актов. Между тем, исследователи в сфере уголовного процесса указывают, что «обобщение практики правоприменения … показало, что наиболее распространены чисто формальные, а не содержательные дефекты: ошибки в составлении обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления, отсутствие отдельных необходимых реквизитов либо неправильные реквизиты на процессуальных документах (например, отсутствие подписи участника процессуального действия, подпись лица, неправомочного проводить процессуальное действие)…».
Согласно ст. 227 УПК на стадии подготовки к судебному заседанию по поступившему уголовному делу судья принимает одно из следующих решений: 1) о направлении уголовного дела по подсудности; 2) о назначении предварительного слушания; 3) о назначении судебного заседания. При этом предварительное слушанье в соответствии со ст. 229 УПК назначается в случае наличия оснований для возвращения уголовного дела прокурору. Согласно ст.237 УПК судья по ходатайству стороны или по собственной инициативе возвращает уголовное дело прокурору для устранения препятствий его рассмотрения судом в случаях, если обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление составлены с нарушением требований УПК, что исключает возможность постановления судом приговора или вынесения иного решения на основе данного заключения, акта или постановления. Обратим внимание, что процессуальные документы не могут быть возвращены, также как и в производстве по делу об административных правонарушениях, со стадии судебного заседания по уголовному делу.
В 2003 г. Конституционный Суд рассматривал вопросы конституционности положений ст. 237 УПК. Конституционность ст. 237 УПК оспаривалась, в том числе, Курганским городским судом Курганской области, который, выявив в ходе предварительного слушания уголовного дела отсутствие подписи следователя под текстом постановления о привлечении гражданина М.В. Зубарева в качестве обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного частью третьей ст. 158 (Кража) УК, пришел к выводу о невозможности рассмотрения при таких условиях данного дела по существу и об отсутствии в уголовно-процессуальном законе оснований для возвращения его прокурору в целях устранения допущенного нарушения. В этом Постановлении Конституционный Суд отметил, что в качестве гарантии процессуальных прав участников уголовного судопроизводства конституционные принципы правосудия предполагают неукоснительное соблюдение процедур уголовного преследования. Поэтому в случае выявления допущенных органами дознания или предварительного следствия процессуальных нарушений суд вправе, самостоятельно и независимо осуществляя правосудие, принимать в соответствии с уголовно-процессуальным законом меры по их устранению с целью восстановления нарушенных прав участников уголовного судопроизводства и создания условий для всестороннего и объективного рассмотрения дела по существу. Тем самым лицам, участвующим в уголовном судопроизводстве, прежде всего обвиняемому и потерпевшему, обеспечивается гарантированное ст. 46 Конституции право на судебную защиту их прав и свобод, а также другие права, закрепленные в ее ст. ст. 47-50 и 52. Конституционный Суд исходил при этом из правовой позиции, в силу которой существенное процессуальное нарушение является препятствием для рассмотрения дела, которое суд не может устранить самостоятельно и которое, как повлекшее лишение или стеснение гарантируемых законом прав участников уголовного судопроизводства, исключает возможность постановления законного и обоснованного приговора и фактически не позволяет суду реализовать возложенную на него Конституцией функцию осуществления правосудия; такие процессуальные нарушения не касаются ни фактических обстоятельств, ни вопросов квалификации действий и доказанности вины обвиняемых, а их устранение не предполагает дополнение ранее предъявленного обвинения; направляя в этих случаях уголовное дело прокурору, суд не подменяет сторону обвинения - он лишь указывает на выявленные нарушения, ущемляющие права участников уголовного судопроизводства, требуя их восстановления.
Как отметил Конституционный Суд, возвращение уголовного дела прокурору имеет целью приведение процедуры предварительного расследования в соответствие с требованиями, установленными в уголовно-процессуальном законе, что дает возможность - после устранения выявленных существенных процессуальных нарушений и предоставления участникам уголовного судопроизводства возможности реализовать соответствующие права - вновь направить дело в суд для рассмотрения по существу и принятия решения; тем самым обеспечиваются гарантированные Конституцией право каждого, в том числе обвиняемого, на судебную защиту и право потерпевшего на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. ст. 46 и 52). Таким образом, если бы вопрос решался в границах уголовно-процессуального права, то на этапе предварительного слушанья дело бы вернулось стороне обвинения. КоАП закрепляет схожую процедуру – на стадии подготовки дела к рассмотрению до судебного заседания судья может вернуть протокол его составившему должностному лицу, поскольку предварительное судебное заседание не предусмотрено (ч. 3 ст. 28.8 КоАП). Это различие обусловлено «ускоренным (упрощенным) характером производства, в том числе судебного, по делам об административных правонарушениях, отличающихся, как правило, очевидностью их совершения, не требующей значительных усилий для надлежащего процессуального оформления оснований привлечения виновных лиц к административной ответственности».
В Постановлении по жалобе В.В. Кашина Конституционный Суд обратил внимание, что недостатки протокола об административном правонарушении могут быть устранимыми или не устранимыми, существенными или не существенными. Отсутствие подписи должностного лица в протоколе об административном правонарушении – это недостаток, с одной стороны, существенный, с другой стороны, объективно устранимый. Это недостаток также формальный, а не содержательный, в частности, он не связан с доказательствами вины лица, в отношении которого ведется производство по делу, или с сомнениями в том, что деяние имело место. В деле по жалобе гражданина Кашина В.В. судья на этапе подготовки не выявил недостаток протокола и не вернул последний для устранения замечаний лицу его составившему, начав рассматривать дело по существу, а потом прекратил производство в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Таким образом, в конкретных фактических обстоятельствах допущенные должностным лицом и судьей ошибки привели к нарушению принципа неотвратимости ответственности и конституционных прав потерпевшего.
Между тем в КоАП не предусмотрено правовых механизмов решения такой ситуации. Как следствие, перед Конституционным Судом стояла задача ответить на вопрос о конституционности прекращения производства по делу исключительно на основании формального, хотя и существенного недостатка протокола об административном правонарушении. Конституционный Суд принял решение о том, что обжалуемые заявителем положения КоАП РФ не соответствуют ст. ст. 19 (ч.1), 46 (ч. 1) и 53 Конституции. По нашему мнению, в данном деле наиболее отчетливо выявилась неполнота существующего правового регулирования, которая привела к существенному дисбалансу публичных и частных интересов, прав потерпевшего и лица, привлекаемого к ответственности. Для сравнения – в 2021 г. Конституционный Суд рассматривал вопрос о принятии к рассмотрению запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа.. Мировой судья также, как в ситуации В.В. Кашина, на стадии подготовки дела к рассмотрению, не выявил недостатки протокола об административном правонарушении, не вернул его должностному лицу, а прекратил в судебном заседании дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.12. 8 КоАП (управление транспортным средством в состоянии опьянении). Конституционный Суд отказал в приеме жалобы к рассмотрению, однако в Определении обратил внимание, что не любые недостатки протокола об административных правонарушениях препятствуют рассмотрению дела по существу, отметил необходимость анализа судьей, органом рассматривающим дело, допущенных нарушений: носят ли они существенный характер, препятствуют ли они рассмотрению дела по существу, могут ли быть восполнены в судебном заседании. Схожая позиция отражена и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, в абз.3 п.4 которого отмечено, что «несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу».
Мы можем обратить внимание на то, что в том деле недостатки протокола носили существенный и, скорее материальный, чем формальный характер, и не могли быть устранены ни непосредственно в судебном заседании. Лицо, в отношении которого велось производство по делу, было не уведомлено надлежащим образом о составлении протокола об административном правонарушении, тем самым было нарушено его право на защиту, поскольку каждый «обвиняемый» имеет право незамедлительно и подробно быть уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему «обвинения». В законодательстве об административных правонарушениях закреплены гарантии реализации данного права. Так, согласно ч. 3-4 ст. 28.2 КоАП при составлении протокола об административном правонарушении лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чем делается запись в протоколе; лицу в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. В соответствии с ч. 5 указанной статьи КоАП в случае неявки лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если оно извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола. Из существенного характера нарушения, заключающегося в отсутствии уведомления лица о месте, дате и времени составления протокола об административных правонарушениях, исходит и практика вышестоящих судов при пересмотре: «данные обстоятельства свидетельствуют о том, что в ходе производства по делу об административном правонарушении, не были созданы необходимые условия для обеспечения гарантий процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по данному делу, в том числе - права на защиту. Установленные нарушения процессуальных требований являются существенными, поскольку препятствуют всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела об административном правонарушении, возможность устранения данных недостатков на стадии пересмотра оспариваемого постановления отсутствует».
Салехардский городской суда Ямало-Ненецкого автономного округа в запросе в Конституционный Суд утверждал, что существующее правовое регулирование необоснованно ограничивает процессуальные полномочия судов, не позволяя им выносить справедливые решения, и тем самым препятствует полноценному отправлению правосудия. Действительно, с одной стороны, в осуществление правосудия входит судебный контроль за обеспечением права на защиту лица, в отношении которого ведется производство по делу, на досудебных стадиях производства. При этом, с другой стороны, прекращением дела в такой ситуации может нарушаться и принцип неотвратимости ответственности. В этой связи факты ненадлежащего уведомления о составлении протокола со стороны должностного лица, и случаи судейской невнимательности при подготовки дела к рассмотрению, могут быть поводом для возбуждения дисциплинарного производства или, возможно, требуется создание дополнительных условий для выполнения представителями исполнительной и судебной власти своих обязанностей, например, снижение нагрузки и (или) принятие мер по цифровизации производства по делам об административных правонарушениях. Цифровизация (конструкторы процессуальных документов, введение усиленной электронной подписи должностных лиц, составляющих протоколы, уведомление о составлении протокола посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) и др.) способно снизить риски «человеческого фактора».
Полномочия судьи по устранению недостатков досудебных стадий производства по делам об административных правонарушениях в контексте необходимости совершенствования модели судебного административно-юрисдикционного процесса в РФ. Объем и характер полномочий судьи по устранению недостатков, допущенных на досудебных стадиях процесса во многом связаны с моделью судебного процесса. В отечественной юридической науке выделяют два «чистых» (идеальных) типа уголовного судебного процесса: состязательный (обвинительно-состязательный). и розыскной (следственный, инквизиционный). Исторически инквизиционный тип процесса характеризуется следующими чертами: объединение процессуальных функций обвинения, защиты и разрешения дела в одном органе; отсутствие сторон по делу как участников судопроизводства, положение обвиняемого как объекта исследования, ориентация на букву закона в процессе, наличие формальной системы доказательств, письменный и тайный характер процесса, широкое использование пытки, ревизионно-разрешительный порядок пересмотра дел. Состязательный тип характеризуется такими главными признаками: наличие двух противоположных сторон (обвинения и защиты), наличием независимого от сторон суда. А.В. Смирнов в отношении инквизиционного и состязательного процесса обоснованно отмечает, что «что это лишь идеальные типы, которым трудно сохраниться в реальной действительности в «чистом» виде, и они большую часть своего исторического существования практически пребывали в смешанных формах». Ряд авторов занимают схожую позицию и выделяют третью сложившуюся исторически – смешанную форму судопроизводства. Наиболее дискуссионным продолжает оставаться вопрос о допустимости активной роли суда в состязательном процессе. Говоря о современной модели процесса, А.В. Смирнов и К.Б. Калиновский справедливо указывают, что «публично-состязательный уголовный процесс основан на гармоничном сочетании частных и публичных начал и выражается в споре сторон перед активным судом». Щеглова Е.С. в своем историко-правовом исследовании пишет, что «сформулированная в начале XX века мысль о необходимости дополнения принципа состязательности элементами активности суда и его руководством процессом не только в формальном, но и материальном аспектах, является логичным продолжением сущности состязательного процесса, рассматриваемой с точки зрения его цели - достижения справедливого разрешения дела путем установления в деле истины».
Вопрос о модели административно-деликтного судебного процесса не является разработанным в отечественной науке административного права. Это обусловлено следующими обстоятельствами. Административная ответственность возникла как ответственность, налагаемая во внесудебном порядке. Судебная подведомственность дел об административных правонарушениях появилась в конце 50-х – начале 60-х гг. прошлого века. В науке советского административного права преобладала точка зрения о том, что деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях к правосудию не относится. В настоящее время судебная подведомственность составляет существенную часть общей подведомственности. Однако за основу при разработке раздела действующего КоАП о производстве был взят соответствующий раздел КоАП РСФСР, то есть подход к деятельности судей, связанной с рассмотрением дел об административных правонарушений остался прежним. Как отметил Конституционный Суд, «установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядок разрешения дел об административных правонарушениях ориентирован преимущественно на внесудебную процессуальную форму, имеющую упрощенно-ускоренный характер».
Заслуживает, на наш взгляд, поддержки произведенная А.Б. Зеленцовым, И.А. Стаховым и П.И. Кононовым дифференциация административного производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях и (или) его досудебной стадии и судебной стадии производства по делам об административных правонарушениях. С точки зрения теории административного права при реализации юрисдикционных полномочий административными органами возникают административные процессуальные правовые отношения между органом и лицом, привлекаемым к административной ответственности. Данные правоотношения, являясь отношениями власти-подчинения, характеризуются субординационным характером. При рассмотрении дела об административном правонарушении судом, начиная с этапа направления дела в суд, процессуальные отношения должны, учитывая теорию процессуального права, складываться между судом и должностным лицом, направившим протокол об административном правонарушении, а также между судом и лицом, привлекаемом к ответственности, в ряде случаев между судом и потерпевшим. Органы публичного управления не только рассматривают дела об административных правонарушениях, но и составляют протоколы, осуществляют контрольно-надзорную деятельность, зачастую участвуют в создании обязательных требований.
Во многих сферах эти функции сосредотачиваются в одном ведомстве. По этой причине к рассмотрению дела об административном правонарушении в административном порядке бессмысленно предъявлять требования объективной независимости. А при рассмотрении дела судом объективная беспристрастность должна быть обеспечена. Немаловажно и то, что с принятием Конституции изменилось понимание правовой природы судебной власти, осуществляющей свою деятельность исключительно на основе принципа разделения властей (ст. 11 Конституции), то есть независимо от публичной администрации. Как следует из ст. 118 Конституции судебная власть осуществляется посредством судопроизводства. Следует отметить, что данный тезис поддерживается и в Концепции нового Кодекса об административных правонарушениях, в которой, в частности, отмечено, что «суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных формах». При этом судопроизводство является юридической формой ритуала, обеспечивающего при привлечении лица к любому виду юридической ответственности, в том числе, и административной, убеждение в том, что осуществляется «правда» или «справедливость», то есть ничто иное как правосудие. С формально-юридической точки зрения осуществление правосудия как «правды» или «справедливости» гарантируется соответствующими процессуальными правилами, например, процессуальным равенством, соответствующим распределением бремени доказывания, состязательностью и др. В этой связи следует согласиться с О.В. Панковой, что «отнесение рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях к осуществлению функции правосудия имеет не только теоретический, но и важный практический аспект, так как позволяет обосновать необходимость соблюдения при этом основных, присущих правосудию принципов, в том числе принципов справедливости, состязательности и равноправия сторон». Данный подход согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, который указывает, что основные принципы справедливого правосудия должны соблюдаться и при производстве в судах по делам об административных правонарушениях. Таким образом оптимальная модель административно-юрисдикционного судебного процесса в судах общей юрисдикции должна носить смешанный характер, а значит также, как и уголовный судебный процесс, содержать черты состязательности, сохраняя активную роль суда.
Для современной модели административного судебного процесса в судах общей юрисдикции характерны следующие основные черты:
1) Баланс публичных и частных интересов. Государством признается особая важность защиты жизни и здоровья, собственности граждан от противоправных посягательств, это обуславливает повышенный государственный и общественный интерес в установлении и наказании «виновного». Вместе с тем не менее значимым является соблюдение конституционных прав и их процессуальных гарантий при применении к лицу мер государственного принуждения. В административно-деликтном законе закрепляется принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП), имеющий некоторые исключения (примечание к ст. 1.5 КоАП). Лицу, в отношении которого ведется производство по делу, представляется существенный объем процессуальных прав, позволяющих занимать активную позицию по делу – представлять доказательства, заявлять ходатайства, защищать себя самостоятельно или при помощи защитника и т.д. (ст. 25.1 КоАП). Потерпевший также обладает аналогичными процессуальными правами (ст. 25.2 КоАП). Так, например, в п. 3. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 отмечено, что судья вправе отказать в удовлетворении ходатайства лица, в отношении которого ведется производство, о рассмотрения дела об административном правонарушении по месту его жительства с учетом конкретных обстоятельств дела, если это необходимо для обеспечения баланса прав всех участников производства по делу об административном правонарушении или защиты публичных интересов. К таким случаям, в частности, относятся: возражение потерпевшего, обладающего процессуальными правами, аналогичными правам лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, привлечение которого к участию в деле является обязательным (ч.ч.2 и 3 ст. 25.2 КоАП РФ). Удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства в данном случае может повлечь нарушение права потерпевшего на судебную защиту.
В деле по жалобе гражданина В.В. Кашина Конституционный Суд разрешил возникший в судебной практике вопрос на основе конституционных норм, баланса публичных и частных интересов, а также разумного согласования конституционных прав потерпевшего и лица, привлекаемого к административной ответственности. Конституционный Суд отметил, во-первых, что «законодательное обременение судьи … обязанностью … при выявлении на этапе непосредственного рассмотрения дела отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица, прекратить производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения, не допускающее принятия им иных процессуальных решений …, не может быть признано согласующимся с принципами правового государства, верховенства права, конституционной законности, справедливости и неотвратимости ответственности, вытекающими из статей 1 (ч. 1), 4 (ч.2), 15 (ч.2), 19 (ч.1), 50 (ч.2) и 54 (ч. 2) Конституции». Во-вторых, Конституционный Суд указал, что «конституционная неприемлемость оспариваемых законоположений дополнительно обусловливается и тем, что в случае (как это произошло в деле заявителя), когда потерпевший от административного правонарушения, производство по которому на их основании было прекращено, заинтересован в возмещении причиненного ему вреда, прекращение дела в связи с отсутствием состава административного правонарушения создает для него существенные затруднения в доказывании самого факта причинения вреда…. И хотя прекращение административно-деликтного производства за отсутствием состава административного правонарушения не препятствует потерпевшему предъявлять требования о возмещении вреда, которые должны разрешаться судом в порядке гражданского судопроизводства, это само по себе не освобождает публичную власть от эффективного обеспечения доступа потерпевших к правосудию».
2) В судебном административно-юрисдикционном процессе функции обвинения, разрешения дела и защиты разведены. О составлении административного правонарушения составляется протокол, который должен отвечать определенным требованиям и содержать в себе «суть обвинения», к нему могут прилагаться доказательства, которые исследуются судом (ч.ч. 1 и 2 ст. 28.2 КоАП). Окончательная квалификация административного правонарушения, установление вины лица, в отношении которого ведется производство по делу, осуществляется судом (ст. ст. 24.1, 26.1 КоАП и др.). В п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 прямо отмечается, что несмотря на обязательность указания …в протоколе… конкретной статьи КоАП …, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП относит к полномочиям судьи. Если при рассмотрении дела …будет установлено, что протокол … содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу. Из этого, следует, что в случае, если переквалификация приведет к усилению административного наказания, то судья должен будет прекратить производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Объединение функции обвинения и разрешения дела, на первый взгляд, присуще вне судебному юрисдикционному процессу, поскольку и составление протокола об административном правонарушении, и рассмотрение дела осуществляется в одном органе. Соответственно, у административных органов может быть некоторая заинтересованность в исходе дела. Так, на одной из секций Петербургского международного юридического форума в 2023 г. заместитель руководителя Ростехнадзора А. Демин, выступая против предлагаемых Минэкономразвития соглашений с бизнесом об устранении нарушений обязательных требований и «условном» административном штрафе, упомянул о фискальной функции административной ответственности, «о которой все умалчивают, но тем не менее она есть». Однако при этом есть возможность судебного обжалования.
3) Для рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции характерно отсутствие сторон по делу как участников судопроизводства. Так, лицо, составившее протокол об административном правонарушении и направившее его в суд, тем не менее не является участником судебного процесса в соответствии с положениями главы 25 КоАП, не «поддерживает обвинение». Как отмечено в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, «… должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, а также органы и должностные лица, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях. … Вместе с тем при рассмотрении дел о привлечении лиц к ответственности за административное правонарушение, а также по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях в случае необходимости не исключается возможность вызова в суд указанных лиц для выяснения возникших вопросов».
Необходимо учитывать, что в судах общей юрисдикции отсутствие стороны обвинения, может приводить к обвинительному уклону, когда судья вынужден подменять сторону «обвинения», поскольку никто эту функцию не выполняет. Конкретные дела были предметом рассмотрения в Европейском Суде по правам человека ( далее – ЕСПЧ). В Постановлении по делу «Карелин против Российской Федерации» ЕСПЧ указал: «Российская Федерация должна создать в своей правовой системе механизм, который обеспечивает достаточные гарантии беспристрастности судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, путем включения органа обвинительной власти (представителя прокуратуры или другого государственного органа) в те процессы, в которых проводится устное слушание». Это необходимо постольку, поскольку для всякого состязания требуются как минимум два конкурирующих субъекта. «Без положения о равноправии участников процесса, выполняющих противоположные процессуальные функции, принцип состязательности теряет один из элементов своего содержания, характеризующий условия состязания сторон, происходящего перед судом». Петрухин Л.И. также пишет, что обязательное участие государственного обвинителя в судебном разбирательстве вытекает из принципа состязательности. Следует отметить, что при разработке Проекта Процессуального КоАП была предпринята попытка обеспечить участие в рассмотрении дела об административном правонарушении должностного лица, составившего протокол об административных правонарушениях.
Признав обжалуемые В.В. Кашином положения КоАП не конституционными, Конституционный Суд предложил следующее временное решение: впредь до внесения в КоАП изменений судья, выявивший при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу отсутствие в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица, вызывает в судебное заседание такое должностное лицо в целях подтверждения составления им соответствующего протокола и дальнейшего рассмотрения дела. Иными словами, вопрос об участии должностных лиц, составивших протокол, в рассмотрении дел об административных правонарушениях, вновь актуализировался.
4) Характерный для состязательного процесса принцип формальной оценки доказательств присущ производству по делам об административных правонарушениях. Согласно п. 18 Постановления Пленума Верхового Суда РФ от 24.03.2005 № 5 при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч.3 ст. 26.2 КоАП). Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 25.1, ч.2 ст. 25.2, ч.3 ст. 25.6 КоАП, ст. 51 Конституции, а свидетели, специалисты, эксперты не были предупреждены об административной ответственности соответственно за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений по статье 17.9 КоАП, а также существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы. Либо, например, если выясниться, что медицинское освидетельствование на состояние опьянения проведено с нарушениями, то дело будет прекращено за недоказанностью. В соответствии с абз. 4 п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 № 20 «доказательством наличия у водителя состояния опьянения является составленный уполномоченным должностным лицом в установленном законом порядке акт освидетельствования на состояние алкогольного опьянения». Суд не будет восполнять пробелы досудебной стадии производства и искать «объективную истину», устанавливая, находилось ли лицо действительно в тот момент в состоянии опьянения или нет.
В то же время, как и УПК, КоАП содержит возможности для проведения «судебного следствия», а не ограничивается возложением на судью обязанности исследовать только представленные сторонами доказательства. Так, судьей может быть назначена экспертиза (ст. 26.4 КоАП), судьей могут быть направлены поручения и запросы (ст.26.9 КоАП) и т.д. Следует отметить, что протокол об административных правонарушениях не только является «необходимым процессуальным документом, без которого невозможно рассмотрение дела об административном правонарушении», он, исходя из смысла ч.ч.1 и 2 ст. 26.2 КоАП может быть доказательством по делу об административных правонарушениях. При этом следует учитывать, что могут быть ситуации, когда именно протокол об административном правонарушении фиксирует факт непосредственного обнаружения административного правонарушения должностным лицом, уполномоченным на составление протокола, а само правонарушение не оставляет «следов» и не имеет других доказательств, кроме протокола об административном правонарушении.
В случае с побоями, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении чаще всего является заявление потерпевшего. По делу о побоях, может быть проведено административное расследование, назначена экспертиза, должны быть получены объяснения потерпевшего и лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также справка из медицинского учреждения о характере телесных повреждений, могут быть свидетели. В этой связи Конституционный Суд в решении по жалобе В.В. Кашина отметил, что «наделение ...протокола ... статусом процессуального документа, без которого невозможно осуществление производства по делу об административном правонарушении ..., не предрешает его особой роли в признании виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и не свидетельствует о придании ему преимущественного доказательственного значения для установления наличия или отсутствия события административного правонарушения, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. ... эти данные могут устанавливаться не только таким протоколом, но и иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу ..., показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч.1 и 2 ст. 26.2); при этом судья обязан оценивать указанные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, а также с учетом того, что никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (ст.26.11)».
Таким образом, Конституционный Суд сформировал следующую универсальную правовую позицию, уточняющую (на основе закрепленной законодательной модели судебного административно-юрисдикционного процесса) объем и характер полномочий судьи по устранению недостатков досудебных стадий процесса: «при обнаружении на этапе непосредственного рассмотрения дела об административном правонарушении отдельных недостатков протокола об административном правонарушении судья обязан исследовать соблюдение всех требований, предъявляемых к его содержанию и оформлению (в частности, установить, полномочным ли должностным лицом был составлен протокол, определить наличие в нем объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности, выяснить, предоставлялась ли лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, возможность ознакомления с протоколом, повлекшая за собой изложение объяснений и замечаний, определить, вручалась ли ему, а равно потерпевшему под расписку копия протокола и т.д.), изучить иные материалы, содержащие необходимые для разрешения дела сведения, и только затем в зависимости от того, будет ли соответствующий недостаток протокола признан несущественным или, напротив, существенным, рассмотреть дело об административном правонарушении по существу либо прекратить административно-деликтное производство».
Итоговое решение Конституционного Суда по делу В.В. Кашина соответствует ранее выраженным как в администартивно-деликтной, так и в уголовно-процессуальной сфере правовым позициям органа конституционного контроля. Кроме того, оно возможно станет для федерального законодателя поводом для наделения должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении процессуальным статусом стороны «обвинения» с целью формирования полноценной модели судебного административно-юрисдикционного процесса на основе принципов состязательности и равноправия.