Защита прав потребителей финансовых услуг отнесена к полномочиям органов власти и уполномоченных субъектов, среди которых существенная роль отведена Банку России как регулятору финансового рынка, не имеющему правового статуса органа власти, и Роспотребнадзору – органу исполнительной власти, полномочия которого нацелены на обеспечение защиты прав потребителей, в том числе финансовых услуг.
В этой связи, полагаем, целесообразно кратко проанализировать деятельность указанных субъектов в сфере обеспечения защиты прав потребителей финансовых услуг. При этом заслуживает особого внимание вопрос о соотношении их полномочий.
Центральный банк Российской Федерации (Банк России).
Основными видами деятельности Банка России, непосредственно затрагивающими сферу защиты прав потребителей услуг на финансовом рынке, являются:
- Формирование политики по вопросу защиты прав потребителей.
Действующим законодательством в числе функций Банка России установлены, в числе прочих, разработка и проведение политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации, которая затрагивает и вопросы защиты прав потребителей в связи с оказанием им финансовых услуг.
Например, к числу документов, разработанных Банком России в рамках реализации указанной функции, следует отнести Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации, один из подразделов которых составляют положения об обеспечении защиты прав потребителей услуг на финансовом рынке.
В рамках указанного подраздела Банком России предлагаются меры по повышению уровня защищенности прав розничных инвесторов, увеличению прозрачности предоставляемой финансовой организацией потребителю информации, развитию поведенческого надзора Банка России.
Разработка подобного рода стратегии, как представляется, является одним из ключевых видов деятельности Банка России, который предопределяет его место в рамках обеспечения защиты прав потребителей как мегарегулятора финансового рынка.
- Контроль и надзор за финансовыми организациями.
Банк России осуществляет регулирование и надзор в банковской сфере, а также в иных сферах финансового рынка за некредитными финансовыми организациями. Целями указанной деятельности Банка России является в том числе защита прав потребителей услуг на финансовом рынке (за исключением банковского сектора).
В рамках контрольно-надзорной деятельности Банк России осуществляет функции по лицензированию (к примеру, банков, страховщиков, негосударственных пенсионных фондов), проверяет содержание финансовой отчетности участников рынка, которую они обязаны предоставлять Банку России в силу положений действующего законодательства, привлекает участников финансового рынка к административной ответственности за нарушение ими специального законодательства, выдает предписания об устранении таких нарушений, проводит «контрольные закупки», а также осуществляет значительный массив иных функций, общей целью реализации которых является обеспечение финансовой стабильности.
Хотя охарактеризованная деятельность и направлена по большей части на обеспечение финансовой стабильности, но в то же время гарантирует и защиту прав потребителей услуг на финансовом рынке. Наличие такого рода контрольно-надзорной функции со стороны Банка России предоставляет потребителям финансовых услуг реальную, а не формальную возможность восстановления нарушенных прав (имеются в виду ситуации, когда механизм восстановления прав формально сработал, но фактически никакого восстановления не произошло: например, взыскание задолженности по решению суда в действительности не проведено).
Однако нельзя не отметить, что функция Банка России по обеспечению финансовой стабильности, как правило, в некотором смысле противопоставляется, а не объединяется с задачей по защите прав потребителей. При рассмотрении деятельности Банка России, связанной с защитой прав потребителей, речь обычно ведется не о перечисленных нами направлениях работы регулятора, а о Службе по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг (СЗПП) как подразделении Банка России. О ключевых функциях данного подразделения речь и пойдет далее.
- Выявление недобросовестных практик и пресечение их использования финансовыми организациями.
Одним из основных направлений работы СЗПП является превентивный поведенческий надзор – то есть выявление Банком России неприемлемых практик финансовых организаций в отношениях с потребителями их услуг и принятие мер по пресечению их использования.
Выполнение данной функции имеет целью защиту прав «на будущее». Пресечение использования подобных практик на финансовом рынке реализуется путем внесения изменений в законодательство (Банк России не обладает правом законодательной инициативы, но может направить предложения субъекту такой инициативы), а также путем создания либо изменений нормативных актов самого Банка России, регулирующих деятельность финансовых организаций – инструкций, положений, указаний.
- Рассмотрение жалоб потребителей финансовых услуг.
Работа с заявлениями и жалобами граждан в отношении финансовых организаций возложена в Банке России на СЗПП и носит наименование «реактивный надзор».
Следует сразу отметить, что формально в «периметр ответственности» Банка России не включено обеспечение защиты прав потребителей услуг банковского сектора, такое полномочие закреплено за Роспотребнадзором.
В то же время, как отмечают профессора Рождественская Т.Э. и Гузнов А.Г., Банк России по существу рассматривает жалобы граждан на неправомерные действия кредитных организаций, кроме того, обеспечивает защиту прав потребителей в соответствии с Федеральным законом «О потребительском кредите (займе)».
Такое разграничение компетенций между Банком России и Роспотребнадзором не является заметным для потребителя: к примеру, на официальной странице СЗПП в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» указано, что Служба осуществляет рассмотрение жалоб потребителей и в отношении банков, наряду с обращениями в отношении иных участников финансового рынка.
Более того, Банк России и Роспотребнадзор подписали соглашение, в котором разграничили полномочия: так, исходя из пункт 3.3 соглашения следует, что 1) при наличии признаков нарушения законодательства о защите прав потребителей – обращения, заявления, жалобы рассматривает Роспотребнадзор, 2) при наличии признаков нарушения федерального законодательства, надзор и контроль за соблюдением которого осуществляет Банк России – сам регулятор.
Жалобы потребителей, поданные вопреки установленному разделению полномочий данных органов, перенаправляются соответствующему уполномоченному субъекту, что опять же несущественно сказывается на самом потребителе. Однако на эффективность работы по данному направлению такая демаркация, как представляется, влияет отрицательно. Комплексное и единообразное регулирование любой области все же предполагает систему «одного окна» в большей степени, нежели договоренности между уполномоченными органами о формировании общих позиций по рассмотрению жалоб граждан.
Яркая иллюстрация потребности в «едином регуляторном окне» – отношения потребителя с банком в случае предоставления последним дополнительных услуг при заключении кредитного договора. В частности, в таких отношениях есть потребность в надзоре за соблюдением банком законодательства, проводимого регулятором, в частности, за соблюдением кредитной организацией положений законодательства о потребительском кредите (займе), связанных с заполнением заявления на кредит в части получения согласия заемщика на приобретение дополнительных услуг.
Кроме того, есть потребность в надзоре за соблюдением банком законодательства о защите прав потребителей, который реализуется Роспотребнадзором, например, за тем, чтобы заключение кредитного договора не было обусловлено заключением договора на оказание иных услуг, то есть за недопущением навязывания услуг потребителю.
При этом нарушение банком требований к заполнению заявления на кредит в части получения согласия заемщика на приобретение дополнительных услуг может как раз свидетельствовать о навязывании услуг (к примеру, когда банк проставил машинописные отметки о согласии на оказание таких услуг за потребителя). В такой ситуации крайне важно, чтобы и Банк России, и Роспотребнадзор признавали описанное поведение кредитной организации противоречащим действующему законодательству, чтобы результат их надзорной деятельности был одинаков.
В противном случае, во-первых, будет затруднено восстановление нарушенных прав потребителя, которое осуществляется вообще иными органами, в том числе судами, имеющими в целом собственное, в нашем примере уже третье по счету мнение о проблеме. А во-вторых, станет невозможным обеспечение последующей защиты прав иных потребителей путем пресечения надзорными органами использования подобных практик банком, поскольку одни ее будут пресекать, а иные допускать ее использование.
Приведенный пример, безусловно, является одним из многих, а проблему разрозненности «потребительского надзора» затрагивало значительное число специалистов, кроме того, указанная проблема находила отражение в программных документах, утвержденных Правительством Российской Федерации.
В завершение краткого описания данного направления деятельности Банка России следует также отметить, что результатом рассмотрения СЗПП жалобы потребителя является принятие Банком России принудительных мер в отношении финансовой организации в случае выявления допущенных ею нарушений.
- Повышение финансовой грамотности населения.
Еще одним направлением работы СЗПП является повышение уровня понимания гражданами сущности предоставляемой услуги на финансовом рынке, то есть создание условий для роста финансовой грамотности потребителей. Такая деятельность реализуется путем разработки и внедрения образовательных программ в сфере финансовой грамотности.
В рамках данного направления деятельности значительное внимание должно быть уделено согласованности подходов различных органов к защите прав потребителей.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
Роспотребнадзор при взаимодействии с потребителями финансовых услуг, равно как и с любыми другими потребителями, выполняет функцию института по защите прав слабой стороны этих отношений. Среди ключевых видов деятельности Роспотребнадзора можно перечислить следующие:
- Формирование политики по вопросу защиты прав потребителей.
Роспотребнадзор наделен характерными функциями органа власти по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в сфере защиты прав потребителей, в том числе финансовых услуг.
К примеру, в Стратегии госполитики РФ в области защиты прав потребителей, ключевым исполнителем которой является Роспотребнадзор, ряд положений касается регулирования отношений на финансовом рынке.
Заметим, что имеет место частичное дублирование Роспотребнадзором функций Банка России применительно к данному направлению деятельности.
- Рассмотрение жалоб потребителей.
Как мы уже отмечали, к компетенции Роспотребнадзора относится рассмотрение обращений, заявлений, жалоб потребителей на несоблюдение финансовыми организациями законодательства о защите прав потребителей. Согласно размещенной на официальном сайте указанного органа информации, такие жалобы в частности касаются вопросов:
– ненадлежащего информирования потребителя;
– введения потребителя в заблуждение относительно свойств услуги;
– наличия в договорах положений, противоречащих законодательству в области защиты прав потребителей;
– навязывания дополнительных платных услуг.
Направление потребителем жалобы, содержащей информацию о нарушении его прав, является основанием для проведения Роспотребнадзором контрольных (надзорных) мероприятий в порядке, определенном Правительством РФ.
Итогом проведения указанных мероприятий является, среди прочего, выдача предписания об устранении выявленных нарушений лицу-объекту контроля (надзора), с указанием сроков их устранения.
- Обращение с иском в защиту неопределенного круга субъектов.
Действующее законодательство устанавливает, что Роспотребнадзор наделен правом на обращение в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, а также группы потребителей, неопределенного круга таких лиц.
Реализация Роспотребнадзором этого полномочия должна быть тесно сопряжена с деятельностью в рамках предоставленных ему компетенций в области государственного контроля (надзора) по защите прав потребителей, то есть с проведением Роспотребнадзором соответствующих внеплановых мероприятий по контролю с целью сбора доказательств для последующего обращения с иском в суд в защиту неопределенного круга лиц).
Высказанный тезис безусловно не означает, что обращение с иском в защиту неопределенного круга лиц реализуемо и эффективно лишь при наличии полномочий по государственному контролю (надзору). Иными словами, такое полномочие хотя и является подспорьем, но не обуславливает наличие права на обращение с указанным иском: в анализируемой сфере причиной наделения кого-либо таким правом, как представляется, является «направленность» деятельности органа и наличие у него «материала», подтверждающего систематический характер выявленного нарушения. Именно поэтому общественные объединения потребителей, наравне с Роспотребнадзором, наделены таким правом.
- Формирование государственного информационного ресурса.
В рамках выполнения данной функции реализуются также мероприятия, целью которых является увеличение финансовой грамотности граждан. Вместе с тем, на примере этого направления работы Роспотребнадзора особенно заметно то, что специфика защиты прав потребителей, получающих услуги на финансовом рынке, по всей видимости не может полномасштабно учитываться в рамках деятельности по защите прав потребителей в целом.
Для того, чтобы убедиться в обоснованности данного вывода, достаточно ознакомиться с информационным ресурсом «Финансовая культура», созданным Банком России, и сравнить содержащиеся там материалы с информацией на портале ГИС ЗПП: безусловно, в силу того, что первый из упомянутых информационных ресурсов носит специальный характер по отношению ко второму, размещенные там материалы куда более подробны.
Указанное сравнение хорошо визуализирует проблемный вопрос: защита прав потребителей финансовых услуг к настоящему времени обрела специфику, достаточную для того, чтобы выделить данное направление в самостоятельный раздел законодательного регулирования, однако до сей поры указанного выделения не произошло. В рамках заседания Президиума Госсовета РФ 17.04.2018 значительная часть обсуждения касалась именно защиты прав потребителей услуг финансового рынка. В перечень поручений по его итогам, в том числе, вошел пункт о кодификации законодательства о защите прав потребителей и приведении его в соответствие с нормами международного права (Пр-1004ГС, п.1 г-6). Это поручение могло бы стать основой решения, обозначенной выше задачи, но в текущий период эта работа не завершена.
Стоит также отметить, что Роспотребнадзор осуществляет деятельность по контролю (надзору), а также по выявлению недобросовестных практик. Применительно к этой работе имеет место дублирование Роспотребнадзором функций Банка России с концептуальной точки зрения такое же, как и в случае с рассмотрением жалоб двумя этими органами: то есть в осуществлении указанной деятельности задействованы и Банк России, и Роспотребнадзор, но сугубо в рамках своей компетенции.
Соответственно, проблемы такого «пересечения», охарактеризованные выше при анализе функции Банка России и Роспотребнадзора по рассмотрению жалоб потребителей, применимы и к работе этих органов в сферах контроля (надзора) и выявления недобросовестных практик.
В завершение анализа деятельности Банка России и Роспотребнадзора в рассматриваемой сфере хотелось бы отметить следующее:
1) ряд функций Банка России и Роспотребнадзора фактически «задваиваются», что не оказывает позитивного влияния на эффективность работы и межведомственного взаимодействия;
2) указанные органы не осуществляют восстановление нарушенных прав конкретного потребителя в плане его «перемещения» в то положение, в котором находился бы потребитель при условии отсутствия нарушения его прав;
3) ни один из перечисленных органов не занимается исключительно защитой прав потребителей, получающих услуги на финансовом рынке, хотя такая категория потребителей в настоящее время являет собой «специального потребителя» и требует отличной от прочих потребителей защиты.