Социальная политика является одним из ключевых направлений деятельности государства. От эффективности ее реализации зависит благосостояние граждан, обеспеченность равного доступа к общественным благам, экономическая безопасность государства.
Принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации определяет Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Наличие таких условий обеспечивается государством посредством реализации отдельных социальных функций. Одной из таких социальных функций является обеспечение бесплатным жильем отдельных категорий граждан.
Действующее российское жилищное законодательство определяет круг лиц, имеющих право на бесплатное предоставление жилья. В их числе нуждающиеся в жилье лица из числа детей-сирот и дети, оставшиеся без попечения родителей, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и другие категории граждан.
Нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрено обеспечение жильем в форме натурального предоставления или денежного эквивалента. Например, сотрудники некоторых федеральных органов исполнительной власти имеют право на единовременную социальную выплату на покупку или строительство жилья, которая, с их согласия, может быть заменена на предоставление в собственность жилого помещения, приобретенного (построенного) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
В некоторых случаях приоритетным способом исполнения обязательства государства по обеспечению жильем является натуральное предоставление. Например, нуждающимся в жилье детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны однократно предоставить благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. При наличии совокупности обстоятельств, указанных в законе, натуральное предоставление может быть заменено выплатой на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность.
Следует отметить, что государственное обеспечение жильем отдельных категорий граждан представляет собой сложный механизм, включающий в себя закрепление в законе категорий граждан, нуждающихся в жилье, установление порядка признания граждан нуждающимися в жилье, разработку и принятие государственных программ, предусматривающих строительство и модернизацию жилищного фонда, приобретение жилых помещений в государственную или муниципальную собственность (далее — публичная собственность) с последующей их передачей нуждающимся гражданам. В данной научной работе объектом внимания станут отдельные вопросы, связанные с приобретением жилья в публичную собственность.
Как известно, качественная сторона социальной политики государства включает в себя различные аспекты, характеризующие уровень жизни населения и другие показатели благосостояния общества. Одним из таких показателей является обеспеченность нуждающихся категорий граждан благоустроенными, свободными от прав третьих лиц жилыми помещениями, отвечающими санитарным и техническим правилам и нормам и иным требованиям законодательства.
Приобретение, или, иначе, закупка жилых помещений в публичную собственность, осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).
Закупка товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее — закупка для публичных нужд) представляет собой сложный процесс, разделенный на отдельные этапы: планирование, проведение процедуры закупки, заключение контракта, исполнение обязательств, приемка результатов исполнения обязательств и т.д. Одним из важных этапов закупки является исполнение обязательств по контрактам, поскольку от него зависит конечный результат закупки. Для контрактов на закупку жилья результатом исполнения обязательств будут переданные в собственность заказчика благоустроенные жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим правилам, нормам и иным требованиям законодательства.
Важно заметить, что особенностью закупки для публичных нужд является строго определенное поведение заказчика в рамках действующих правил Закона о контрактной системе. Анализ сложившейся правоприменительной практики показывает, что, несмотря на существенное развитие законодательства о контрактной системе, ряд правил Закона о контрактной системе не в полной мере учитывает существующие риски при исполнении отдельных видов гражданско-правовых обязательств. Для договоров купли-продажи недвижимости такими рисками могут быть «двойная продажа» недвижимости, банкротство застройщика, недобросовестное поведение продавца и ряд других ситуаций, которые не позволяют в полной мере достичь конечного результата сделки. Рассмотрим вероятность возникновения таких рисков при закупке жилья для публичных нужд и возможности их предупреждения на этапе заключения и исполнения контракта.
В соответствии с ч. 2 ст. 525 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки, если иное не предусмотрено правилами ГК РФ.
Структурный анализ гл. 30 ГК РФ позволяет сделать вывод, что государственный (муниципальный) контракт купли-продажи жилых помещений представляет собой разновидность договора поставки для государственных нужд, к которому применяются общие нормы закона о договорах купли-продажи, если иное не установлено правилами о договорах поставки.
Исходя из содержания п. 1 ст. 456 ГК РФ, договор купли-продажи в целом и договор купли-продажи недвижимости в частности содержат в себе две основных обязанности продавца: первая — это обязанность продавца передать право собственности покупателю; вторая обязанность продавца — обязанность передать владение вещью.
В случае с движимыми вещами акт передачи владения движимой вещью сопровождается переходом права собственности от продавца к покупателю, т.е. исполнение обязанности по передаче во владение и в собственность происходит одновременно.
В сделках с недвижимостью момент перехода собственности не всегда совпадает с передачей владения недвижимым имуществом. Так, в соответствии с п. 2 ст. 8.1, п. 1 ст. 131, п. 2 ст. 223 ГК РФ переход права собственности на предмет купли-продажи недвижимого имущества осуществляется с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр недвижимости. В то время как акт передачи владения недвижимым имуществом может быть совершен в любое время после заключения договора. Передача владения недвижимостью может быть осуществлена как до государственной регистрации права, так и после нее.
Обязанность передать владение недвижимой вещью — это фактическое вручение вещи, например, это может быть передача ключей от квартиры, жилого дома. Передача вещи, как правило, сопровождается подписанием документов акта приема-передачи. В результате передачи недвижимого имущества покупатель получает господство над этим имуществом, т.е. законную возможность физически обладать им, пользоваться этим имуществом.
В соответствии с Законом о контрактной системе обязательства поставщика считаются исполненными с момента фактической передачи вещи заказчику. Данный вывод следует из комплексного анализа содержания ст. 34 и ст. 94 Закона о контрактной системе.
Предусмотренный ст. 94 Закона о контрактной системе комплекс мер, осуществляемых на этапе исполнения контракта, включает приемку товара (работы, услуги), экспертизу результатов исполнения контракта, подписание документов о приемке.
В соответствии со ст. 407 ГК РФ оплата стоимости товара, работы, услуги является прекращением встречного обязательства перед поставщиком (подрядчиком, исполнителем) путем перечисления денежных средств на счет поставщика (подрядчика, исполнителя). Требованиями ст. 34 Закона о контрактной системе определен срок оплаты заказчиком поставленного товара (работы, услуги), который, по общим правилам, не должен превышать семи рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке (выделено мной. — МЧ), за исключением случаев, если иной срок оплаты установлен законодательством Российской Федерации. Это означает, что начало течения срока исполнения денежного обязательства по контракту осуществляется с момента перехода права владения этим имуществом.
Учитывая требования вышеуказанных норм, можно предположить, что продавец получит деньги до завершения регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество. В этой связи видится необходимым рассмотреть возможные риски для заказчика при регистрации перехода права собственности.
Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации, до регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество продавец остается собственником этого имущества. Следовательно, право распоряжения этим имуществом по-прежнему сохраняется за ним. Практика знает достаточно случаев, когда продавец, используя различные схемы мошеннических действий, заключал несколько договоров купли-продажи в отношении одного и того же недвижимого имущества, в правоприменительной среде такое поведение продавца получило название «двойная продажа» недвижимого имущества.
Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, в случае «двойной продажи» недвижимого имущества суд удовлетворяет иск о государственной регистрации перехода права собственности того лица, во владение которого передано это имущество, иные покупатели вправе требовать возмещения убытков, вызванных неисполнением договора купли-продажи продавцом. В случае если произведена государственная регистрация перехода права собственности за одним из покупателей, другой покупатель вправе требовать от продавца возмещения убытков, вызванных неисполнением договора купли-продажи.
Гипотетически можно представить ситуацию, в которой продавец, имея умысел на совершение мошеннических действий, до регистрации права собственности заключает государственный контракт и договор с другим покупателем на один объект недвижимости. Получив оплату с обоих покупателей до регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество, продавец с полученными деньгами скрывается. Учитывая складывающуюся судебную практику, оказавшись в подобной ситуации, государственный заказчик рискует остаться и без денег, и без соответствующего имущества.
Следующий риск для заказчика связан с банкротством застройщика. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что в случае объявления банкротом застройщика числящееся за ним в реестре имущество включается в его конкурсную массу. Покупатели, уплатившие стоимость имущества и, возможно, уже успевшие получить имущество во владение, обязаны его вернуть и установить в реестре требований кредиторов продавца свое денежное притязание на возврат уплаченной цены и взыскание убытков. Перспектива удовлетворения таких требований видится весьма туманной.
Еще один достаточно распространенный риск для заказчика — это уклонение продавца от государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость. Несмотря на законодательное закрепление права собственности добросовестного приобретателя, в судебной практике встречаются случаи, когда требования о государственной регистрации перехода права собственности не подлежат удовлетворению. Так, в одном из дел, связанных с регистрацией перехода права собственности на недвижимое имущество, суды пришли к выводу, что внесение в реестр сведений об аресте имущества исключает правомерность его передачи и регистрации перехода права собственности на него.
Примечательно, что в этом примере договор купли-продажи такого имущества заключен до наложения на него ареста. В практике работы некоторых государственных заказчиков предусмотрена проверка заключаемых договоров, включающая проверку контрагента и имущества, выявить ограничение прав собственника в ходе такой проверки не представляется возможным, так как на момент заключения контракта и его исполнения обременение на общедоступных ресурсах официальных сайтов отсутствует.
В регистрации перехода права собственности может быть отказано, если супруг продавца недвижимости после подписания договора отозвал свое согласие на заключение договора купли-продажи недвижимости, являющейся общей совместной собственностью. Примером данной ситуации может служить решение Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, который, рассматривая требование, основанное на положениях ст. 551 ГК РФ, отказал покупателю в удовлетворении иска по причине того, что супруг продавца недвижимости после подписания договора отозвал свое согласие на заключение договора купли-продажи недвижимости, являющейся общей совместной собственностью.
Обладая информацией о возможных рисках, некоторые заказчики ставят обязательство по оплате контракта в зависимость от регистрации права на приобретаемые им жилые помещения. В условиях таких контрактов начало течения срока исполнения денежного обязательства по контракту осуществляется с момента регистрации права, а не с момента фактической передачи имущества. По мнению органов контроля в сфере закупок, данное условие контракта хоть и направлено на формальное соблюдение ст. 34 Закона о контрактной системе, тем не менее нарушает права продавца на своевременную оплату по контракту.
Здесь следует согласиться с позицией органа контроля. Действительно, из буквального содержания ст. 34 Закона о контрактной системе следует, что обязательство по оплате стоимости товара возникает с момента передачи товара и подписания заказчиком документа о приемке. Важно отметить, что ни в ГК РФ, ни в каком-либо ином нормативно-правовом акте не содержится специальных норм, позволяющих производить оплату стоимости недвижимого имущества после внесения записи в Единый государственный реестр недвижимости.
В ст. 556 ГК РФ установлен порядок передачи недвижимого имущества, который предполагает, что обязательство продавца передать недвижимость покупателю считается исполненным после вручения этого имущества покупателю и подписания сторонами соответствующего документа о передаче, если иной порядок передачи имущества не определен законом или договором. Очевидно, что в силу диспозитивного характера правила указанной нормы позволяют сторонам самостоятельно определить в условиях договора последовательность исполнения обязательств по передаче недвижимости.
Кроме того, как справедливо отмечает Е.С. Болтанова, «если стороны договора купли-продажи недвижимости не обусловили государственную регистрацию перехода права собственности передачей вещи, то регистрация может производиться и до фактической передачи предмета договора, поскольку законодательство не устанавливает жесткой последовательности в совершении этих действий».
Из содержания правовой позиции высших судебных органов, посвященной последовательности исполнения обязательств по договорам купли-продажи недвижимости, прямо следует, что стороны договора купли-продажи недвижимого имущества вправе согласовать условие о передаче имущества как до, так и после государственной регистрации перехода права.
В этой связи, чтобы исключить спорные ситуации, связанные с последовательностью исполнения обязанностей, можно предложить заказчикам заранее включить в контракт условие о приемке недвижимости после регистрации перехода права собственности. Видится, что данное условие контракта не будет нарушать ни императивных требований Закона о контрактной системе, ни действующего гражданского законодательства Российской Федерации. Что касается баланса интересов заказчика и продавца недвижимого имущества, то очевидно, что до фактической передачи имущества заказчику продавец сохраняет за собой право владения и пользования таким имуществом и не лишен возможности извлекать из его использования выгоду.
Передача владения недвижимой вещью также может быть сопряжена с рядом рисков. На этапе фактического вручения вещи заказчик, например, может столкнуться с ранее указанной ситуацией «двойной продажи» недвижимого имущества, когда помещение уже занято другим покупателем; в помещении может находиться незаконный владелец, срок предъявления виндикационного иска к которому истек; в помещении может проживать лицо, владеющее имуществом как своим собственным в течение настолько длительного времени, что у него уже возникло право требовать признания за ним права собственности. Поскольку в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество информация о таких владельцах отсутствует, единственным способом проверки жилого помещения является его осмотр сразу после заключения контракта, произвести который возможно в рамках экспертизы, предусмотренной законодательством о контрактной системе.
Как было указано выше, предусмотренный ст. 94 Закона о контрактной системе комплекс мер по исполнению контракта предусматривает проведение экспертизы результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта. Заказчик может провести экспертизу самостоятельно либо привлечь для ее проведения экспертов (экспертную организацию). При принятии решения о приемке или об отказе в приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта либо поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги заказчик, приемочная комиссия должны учитывать отраженные в заключении по результатам указанной экспертизы предложения экспертов, экспертных организаций, привлеченных для ее проведения. В этой связи заказчик может включить в контракт условие, предусматривающее проведение экспертизы передаваемого помещения сразу после заключения контракта. Выявленные в ходе такой экспертизы недостатки могут явиться основанием для расторжения контракта. Подпункт «а» п. 1 ч. 15 ст. 95 Закона о контрактной системе обязывает заказчика расторгнуть контракт в случае выявления несоответствия поставляемого товара установленным извещением об осуществлении закупки и (или) документацией о закупке требованиям.
Предложенный порядок исполнения обязательств по контракту не гарантирует заказчику стопроцентную защиту от недобросовестного поведения продавца недвижимого имущества, поскольку имущественные риски существуют и после вступления в права собственника жилого помещения. Тем не менее предложенные меры позволят минимизировать последствия такого недобросовестного поведения. Проявление со стороны заказчика минимальной осмотрительности при исполнении контракта позволит обеспечить не только защиту средств бюджета, но и выявить спорные вопросы с жильем и своевременно принять меры к их урегулированию. При невозможности разрешения спорных ситуаций заказчик может оперативно принять решение о расторжении контракта и заключении нового. Поведение должностных лиц органа государственной власти, выступающего в качестве заказчика, напрямую влияет на качество и своевременность исполнения социальных обязательств государства перед обществом в части обеспечения жильем определенной категории нуждающихся граждан.