В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) одним из основных принципов охраны окружающей среды является принцип ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) устанавливает ряд вопросов местного значения в сфере обеспечения охраны окружающей среды, которые дифференцируются в зависимости от типа муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов получают дальнейшую конкретизацию в специальном отраслевом законодательстве, так или иначе затрагивающем охрану окружающей среды и экологическую безопасность – законодательстве об отходах производства и потребления, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, о природопользовании, о благоустройстве, о планировании территориального развития. Соответственно, организация работы по обращению с ТКО не только включена в перечень вопросов местного значения городских поселений, муниципальных и городских округов, муниципальных районов, а также сельских поселений, если это предусмотрено законами субъектов РФ и уставами соответствующих сельских поселений и муниципальных районов, на территории которых они расположены, но и раскрывается в перечне полномочий органов местного самоуправления, закрепленном в отраслевом законе – Законе об отходах (статья 8).
Как показал мониторинг судебной практики по модельным 36 субъектам РФ за период с 1 января 2019 года по 30 ноября 2022 года, из отобранных 186 решений судов общей юрисдикции Российской Федерации по делам об оспаривании бездействия органов местного самоуправления в связи с неисполнением ими полномочий в области охраны окружающей среды 134 решения касались неустранения несанкционированной свалки, а 47 решений – неисполнения или ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления обязанности по оборудованию контейнерных площадок. Значительное распространение в судебной практике получили также дела, связанные с привлечением органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления по статье 8.2 КоАП РФ (29 решений).
По результатам проведенного мониторинга были выявлены следующие проблемы правоприменительной практики: проблема определения вида судопроизводства, в рамках которого рассматриваются дела о понуждении к исполнению обязанности органов местного самоуправления по ликвидации несанкционированных свалок (суды рассматривают такие дела как в рамках гражданского, так и административного судопроизводства); проблема определения надлежащего ответчика; проблема установления пределов ответственности органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами; проблема отсутствия финансовых механизмов обеспечения исполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий в указанной сфере; проблема разделения функций органов местного самоуправления при реализации властно-распорядительных полномочий и при осуществлении полномочий собственника земельных участков в целях привлечения к административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по статье 8.2 КоАП; проблема отсутствия формального закрепления передачи полномочий органу местного самоуправления; проблема объёма ответственности органов местного самоуправления при передаче исполнения полномочия иному лицу за действия / бездействие исполнителя.
Отмеченные в рамках мониторинга проблемы установления пределов ответственности органов местного самоуправления за ликвидацию несанкционированных свалок на территории муниципального образования, финансового обеспечения реализации указанных полномочий обнаружили системный характер и невозможность их устранения при разрешении индивидуальных споров. Неслучайно эти вопросы явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который 30 мая 2023 года вынес Постановление по делу «о порядке ликвидации несанкционированных свалок» (далее – Постановление № 27-П). Обжалуемые положения природоохранного законодательства были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест, если речь идет о местах размещения отходов (1) на земельных участках, находящихся в государственной собственности, когда не обеспечено со стороны РФ или субъекта РФ гарантированное финансирование исполнения органами местного самоуправления указанных полномочий, или (2) на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, когда отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях с одновременным закреплением форм участия РФ и субъектов РФ в финансовом обеспечении этих полномочий, так и закон о наделении органов МСУ такими полномочиями с передачей им финансовых ресурсов. От обязанности финансирования или софинансирования исполнения органами местного самоуправления названных полномочий Российская Федерация и субъекты РФ могут быть освобождены только в том случае, если будет установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (п.1 резолютивной части).
Конституционный Суд РФ дал поручение федеральному законодателю изменить действующее правовое регулирование и определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на указанных землях и земельных участках (п.2 резолютивной части). Впредь до внесения изменений в законодательство суды при рассмотрении соответствующих споров и возложении на органы местного самоуправления обязанностей по ликвидации несанкционированных свалок на таких землях должны непосредственно в судебных решениях указывать на условия финансового обеспечения реализации этих полномочий в соответствии с выраженным в Постановлении № 27-П подходом, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
До получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого софинансирования неисполнение органами местного самоуправления такого судебного решения не должно выступать основанием для взыскания с них исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной КоАП. Конституционный Суд подтвердил также право на возмещение фактически понесенных расходов органов местного самоуправления, которые полностью исполнили после вынесения Постановления № 27-П за счет бюджетов муниципальных образований соответствующие судебные решения о ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО.
Примечательно, что при характеристике полномочий органов местного самоуправления по ликвидации несанкционированных свалок на рассматриваемых земельных участках Конституционный Суд РФ ведет речь о возложении на органы местного самоуправления соответствующей обязанности, а не о понуждении к её исполнению соответствующим судебным актом. Дело в том, что основанием для возложения является установление условий возмещения понесённых муниципальными органами расходов. Использование Конституционным Судом РФ такой терминологии представляется не случайным: до тех пор, пока не установлен механизм финансирования передаваемого полномочия, обязанность не должна считаться возложенной на субъект.
Обращает на себя внимание также тот факт, что Конституционный Суд РФ намеренно отграничивает последствия неисполнения решений, вынесенных до и после издания Постановления № 27-П. Так, основанием для освобождения от административной ответственности является только неисполнение такого судебного решения, которое было принято с использованием предложенного в Постановлении № 27-П механизма, т.е. решений, принятых после вступления в силу этого Постановления, а требование о возмещении части понесенных расходов может быть предъявлено только в случае, если муниципальное образование понесло соответствующие расходы после издания Постановления № 27-П. Соответственно, получается, что освобождение от административной ответственности, как и право на возмещение не распространяются на те органы местного самоуправления, которые были понуждены к исполнению соответствующих обязанностей и привлечены к административной ответственности судебными решениями, принятыми до издания Постановления № 27-П на основании не соответствующих Конституции РФ норм. Подобный подход к исполнению решения Конституционного Суда РФ представляется крайне сомнительным, противоречащим идее правового государства и принципу равенства: проблема неконституционности соответствующих законоположений и отсутствия финансирования является одинаково важной для органов местного самоуправления как до 30.05.2023, так и после указанной даты, поэтому подобная дифференциация с точки зрения возможности или невозможности привлечения субъекта к ответственности, как и реализации права на возмещение понесенных расходов представляется не основанной на объективных предпосылках и нарушающей принцип равенства муниципальных образований и органов местного самоуправления.
В свете изложенного особый интерес представляет вопрос о том, как Постановление № 27-П повлияло на правоприменительную практику. Этот вопрос был поставлен в качестве основной задачи второго этапа мониторинга правоприменения в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления по обращению с ТКО. В рамках этого этапа были проанализированы 22 судебных акта кассационной и надзорной инстанций арбитражных судов и судов общей юрисдикции за период с 4 сентября 2023 года по 16 мая 2024 года. (Группа 4 архива судебных решений).
При этом все дела, в которых так или иначе затрагивается разрешение вопросов, связанных с применением высказанных в Постановлении № 27-П позиций, можно систематизировать путем выделения следующих категорий дел:
- о пересмотре вступивших в законную силу актов по новым обстоятельствам (4 дела);
- об оспаривании привлечения к административной ответственности (4 дела);
- о возложении обязанности по ликвидации несанкционированных свалок ТКО (15 дел).
Рассмотрим данные категории споров подробнее.
1. Первая категория споров связана с ситуациями, возникающими при обращении органов местного самоуправления после вступления в силу судебного акта и издания Постановления № 27-П в суд с требованием о пересмотре этого акта в связи с новыми обстоятельствами. Заявители в такой ситуации указывают, что соответствующий судебный акт, в нарушение указаний Конституционного Суда РФ, не содержит описания объёма необходимого финансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Решения об отказе в пересмотре основаны на применении пункта 7 части 3 статьи 79 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (далее – ФКЗ о КС РФ): поскольку в Постановлении № 27-П не содержится прямого указания на возможность пересмотра судебных актов в отношении иных, кроме заявителей по данному делу, лиц, то пересмотр по новым обстоятельствам дел иных заинтересованных лиц, которые не выступали заявителями в конституционном споре, не осуществляется. Соответственно получается, что судебные акты, вынесенные в отношении органов местного самоуправления, которые не были заявителями по конституционному делу, на основании норм, признанных неконституционными, сохраняют свою законную силу и подлежат исполнению, если они вступили в законную силу до издания Постановления № 27-П.
2. Вторая категория споров связана с обжалованием органами местного самоуправления привлечения к административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 17.15 КоАП РФ за неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера. В рассматриваемых ситуациях в отношении органов местного самоуправления выданы исполнительные листы о понуждении к устранению несанкционированных свалок на земельных участках в пределах территории муниципальных образования, собственность на которые не разграничена, а также возбуждены исполнительные производства.
Отказывая в обжаловании постановлений о привлечении к ответственности за неисполнение муниципалитетами требований исполнительных листов, суды указывают, что органами местного самоуправления не было представлено доказательств того, что неисполнение вызвано обстоятельствами, не зависящими от них и объективно являющимися непреодолимыми, исключающими возможность проведения мероприятий по исполнению требований закона, в том числе, принятия всех надлежащих мер по соблюдению требований исполнительного листа. При этом суды отклоняют ссылки заявителей на Постановление № 27-П, указывая, что решение суда, на основании которого выдан исполнительный лист, сохраняет свою силу, поэтому привлечение к административной ответственности является законным и обоснованным.
Можно предположить, что данный вывод является следствием выстроенной модели, описанной в первой категории споров: суды учитывают Постановление № 27-П только при оспаривании привлечения к административной ответственности за неисполнение требований исполнительных листов, выданных по судебным решениям, вынесенным после издания Постановления № 27-П. Это ставит органы местного самоуправления, судебные акты о понуждении которых вынесены до издания Постановления № 27-П, в неравное положение с теми муниципальными органами, решения в отношении которых вынесены уже после издания Постановления № 27-П.
В то же время к данным ситуациям, как представляется, должен применяться пункт 6 части 3 статьи 79 ФКЗ о КС РФ о пересмотре судебных актов, вынесенных на основании положений, признанных неконституционными, поскольку именно они явились основанием для привлечения к административной ответственности.
3. Третья категория споров о возложении на муниципальные субъекты обязанности по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных в пределах территории муниципального образования на земельных участках, собственность на которые не разграничена, продолжает оставаться наиболее распространенной в судебной практике. При этом из анализа 15 отобранных судебных актов видны различия в подходах судов к использованию правовых позиций Конституционного Суда РФ по делу о несанкционированных свалках при разрешении конкретных споров.
Во-первых, по-прежнему встречаются ситуации игнорирования судами правовых позиций, изложенных Конституционным Судом РФ в Постановлении № 27-П. Например, Пятый кассационный суд в Определении от 10 апреля 2024 г. по делу № 88а-3452/2024 был вынужден направить дело на новое рассмотрение, поскольку нижестоящие суды возложили на орган местного самоуправления обязанность по ликвидации за свой счёт несанкционированной свалки, расположенной на территории муниципалитета земельном участке, собственность на который не разграничена. Основанием такого возложения стала «последовательная» аргументация судов о том, что коль скоро несанкционированная свалка находится в пределах этой территории, то и соответствующие ТБО принадлежат органам местного самоуправления, из чего следует их обязанность по ликвидации подобной свалки. Аналогичная ситуация возникла и при разрешении Пятым кассационным судом дела № 88а-2641/2024.
Другой вариант возложения судами на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на землях неразграниченной собственности без соблюдения требования о софинансировании расходов на исполнение этой обязанности связан с исследованием возможности применения позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении №27-П, об исключении обязанности Российской Федерации и субъекта РФ по участию в таком финансировании. Так, из Определения Третьего кассационного суда от 28 февраля 2024 г. по делу № 88а-4632/2024 видно, что суды всех инстанций основывали свои выводы на изучении морфологического состава ТБО, образующих несанкционированную свалку, и на утверждении о том, что несанкционированная свалка возникла в результате действий жителей муниципального образования и ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления предусмотренных Законом об отходах полномочий, а, значит, есть основания говорить об отсутствии у РФ и субъекта РФ обязанности по софинансированию расходов на ликвидацию свалки.
Тем не менее, применение судами позиции Конституционного Суда РФ об указанном исключении вызывает целый ряд вопросов, связанных с весьма широкой трактовкой «умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления», которыми вызвано возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов. Ненадлежащее исполнение или неисполнение полномочий далеко не всегда основано на умысле. Кроме того, возложение судом всей ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок на органы местного самоуправления никак не решает вопрос о финансовом обеспечении неисполненных или ненадлежащим образом исполненных полномочий и, тем самым, идет вразрез с высказанными в Постановлении № 27-П правовыми позициями.
Иной подход со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ № 27‑П демонстрирует Шестой кассационный суд: в своих судебных актах суд последовательно понуждает Министерство природных ресурсов субъекта РФ к ликвидации несанкционированных свалок ТБО, находящихся в пределах территории муниципальных образований на земельных участках, собственность на которые не разграничена. При этом суд отклоняет доводы Министерства о возложении соответствующей обязанности на муниципальное образование. Суд ссылается при этом на законодательство субъекта РФ, предусматривающее закрепление полномочий муниципальных образований по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на исполнительные органы власти субъекта РФ, что подтверждается и установленным Положением о Министерстве перечнем его полномочий.
Наконец, в судебной практике можно обнаружить примеры, когда суды непосредственно констатируют обязанность софинансирования расходов на ликвидацию несанкционированных свалок из бюджетов других уровней власти, помимо муниципального, со ссылкой на позиции Конституционного Суда РФ. Так, в Определении Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 апреля 2024 года №88а-8480/2024 был подтвержден установленный судами иных инстанций факт незаконного бездействия администрации городского округа, на территории которого находится земельный участок неразграниченной собственности с несанкционированной свалкой. При этом обязанность по софинансированию ликвидации свалки в соответствии с высказанными в Постановлении КС РФ №27‑П позициями была возложена на региональный уровень власти в размере не менее 98% необходимых на ликвидацию свалки расходов.
Подводя итог проведенного анализа практики применения Постановления № 27-П, можно заметить постепенное, хотя и весьма противоречивое, движение судов в сторону решения вопроса о финансовом обеспечении полномочий органов местного самоуправления по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках неразграниченной собственности. Вместе с тем, остается неясным, по какой методике суды рассчитывают объем софинансирования расходов каждого уровня публичной власти на выполнение данной обязанности. Трудности судебного нормотворчества в данном направлении, очевидно, предопределяют консервативный подход многих судов по этой категории дел, когда суды тем или иным образом обосновывают сохранение обязанности по ликвидации несанкционированных свалок, включая её финансирование, в полном объеме на муниципальном уровне власти и таким образом пытаются уйти от решения проблемы справедливого распределения финансового бремени по её решению между уровнями публичной власти.
Мониторинг применения Постановления Конституционного Суда № 27-П высветил также ряд проблем, связанных с порядком исполнения решений Конституционного Суда. Установленные новой редакцией статьи 79 ФКЗ о КС РФ ограничения по пересмотру по новым обстоятельствам ранее принятых судебных решений, основанных на неконституционных нормах, вызывают немало вопросов с позиций соблюдения принципов равенства и верховенства Конституции.