Конституционный Суд Российской Федерации (далее – Суд), уникальный субъект в механизме правового регулирования. С одной стороны, Суд является субъектом юрисдикции, то есть его юридико-правовая природа предопределена разрешением споров в форме конституционного судопроизводства. С другой стороны, Суд высший коллективный юридический разум. Формой реализации этого разума является безаппеляционность принимаемых решений и однозначность истолкований норм права обязательных в применении другими судами. Суд, как орган государственной власти, находится системе публичного управления, его решения являются образцом для 2,5 тысяч судов и 25 тысяч судей. А рассматривают суды около 40 миллионов дел в год.
Суд неоднократно указывал, что в его постановлениях, определениях и заключениях, подтверждается конституционность нормы именно в данном им толковании, тем самым, исключая любое иное, то есть неконституционное ее толкование. Применение толкуемой нормы имеет в этой части такие же последствия, как и решение, которым норма признается не соответствующей Конституции Российской Федерации. Это «влечет утрату ею юридической силы, и такую же сферу действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, а значит, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов».
У исследователей права сформировались несколько видов научных характеристик описываемых феноменов. Одни исследуют теорию, другие правое регулирование, третьи правоприменительную практику, четвертые сочетают в себе несколько сфер анализа. В нашем исследовании предпринята попытка раскрыть исторически значимые события, произошедшие в правоприменительной деятельности высшей судебной инстанции, которые оказали влияние на все последующие принимаемые судами решения.
Когда речь заходит о юридической, правоприменительной практике, то основной акцент делается на эмпирическую совокупность решений судов. Любой суд, в качестве юридической обязанности или без таковой, в действительно правовом государстве, стремится к единообразию своих решений. Желая того или нет, Суд, как высшая инстанция, выступает регулятором общественных отношений без изменения нормативного предписания. Уникальность в системе правоприменительной практики решений Суда, заключается в том, что для их исполнения, к примеру, может потребоваться негативное правотворчество. Однако, отмена нормы – это только теоретическая модель, формируемая юридической доктриной. Признание нормы полностью противоречащей Конституции Российской Федерации, которое вводит «запрет» на использование неконституционных формулировок в будущих законопроектах и влечет ее отмену на сегодняшний день большая редкость и значимое политическое событие. При этом Суд, не обладая функцией законотворца, влияет на «жизненный цикл» самого правового регулирования, его толкования и применения.
Одним из первых современных проявлений феномена публичности, в решениях Суда, мы можем найти в 1993 году. 20 марта 1993 года глава государства выступил по телевидению с обращением к гражданам России и объявил о введении «особого порядка управления до преодоления кризиса власти». Обращение прозвучало, на фоне набиравшей обороты политической конфронтации законодательной и исполнительной властей, победитель в которой нам известен. Суд подготовил свое заключение (далее – будут указываться только форма решения Суда и выходные данные) на действия и решения Президента Российской Федерации. Обращает на себя внимание то, что в решении Суда термин «публичность» не использовался. Прозвучал он в тексте, так называемого, «особого мнения» сразу нескольких судей Суда, оценивших выступление Б.Н. Ельцина, как политическую акцию (обращение) в форме публичного выступления по телевидению. Таким образом, судьи «частным порядком» характеризовали термин «публичное выступление», как выступление получившие широкое освещение среди населения, то есть гласное, открытое, с использованием средств массовой информации.
В 1991 году вышел в свет закон РСФСР от 22 марта 1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В законе был сформулирован запрет (недопустимость) участия в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления. Конституционность этой нормы была предметом оспаривания в 1996 году Государственной Думой Томской области. В своем определении от 19 апреля 1996 №74-О Суд охарактеризовал наличие преимуществ и ограничений в органах государственной власти как необходимый элемент «публично-правового статуса».
Ограничение права собственности Суд понимал не как его лишение, а как законодательно определенное условие для доступа к замещаемой государственной должности, получению властных полномочий. В постановлении Суда от 7 марта 1996 № 6-П так же было отмечено, что судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина занимающего должность судьи, а средством защиты «публичных интересов», и прежде всего интересов правосудия. Таким образом, истолковав привилегии и ограничения, налагаемые на судью в качестве публичного правового статуса, вытекающего из необходимости защиты публичных интересов.
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила в качестве основы административно-территориальной организации нашего государства федеративную природу как таковую. Административно-территориальное устройство не возникло одномоментно. Оно складывалось на протяжении долгого времени, обуславливалось под воздействием различных исторических, экономических, политических, географических, юридических и иных факторов. Изменять устоявшиеся «административно-командные традиции управления на местах» в конце прошлого тысячелетия никто не торопился. Отсутствовал не только механизм распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами, но и механизм наделения властными полномочиями только-только формируемых органов местного самоуправления.
В постановлении Суда от 24 января 1997 № 1-П было сформулировано несколько важнейших содержательных характеристик публичности как признака присущего для организации государственных и муниципальных властеотношений.
Во-первых, Суд характеризовал территориальное устройство государства как «способ организации публичной власти». Других способов организации публичной власти Суд не упомянул и тем самым оставил перечень ее видов организации открытым. По мнению Суда, федеративное устройство – предмет ведения Российской Федерации, а территориальное устройство субъектов – региональный предмет ведения. Здесь то и проявился ряд проблем организационно-правового характера. Неопределенность возникала в пределах самостоятельности субъектов Российской Федерации в разграничении властных полномочий и функций между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, закрепления их территориальной компетенции. Моделей такого разграничения может быть несколько. Суд, в своем решении указал на то, что субъект Российской Федерации не может создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в территориальных единицах, являющихся муниципальными образованиями и тем самым «подменять» местное самоуправление управлением государственным. Толкование конституционных формулировок, регулирующих местное самоуправление, предопределило, что во всех, установленных законами, видах муниципалитетов должны быть созданы собственные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения от имени проживающих в муниципальных образованиях граждан. Органы местного самоуправления должны создаваться напрямую населением или с участием местного сообщества, но никак не по указанию органов государственной власти субъекта.
Во-вторых, Суд использовал термин «организация публичной власти на местах» подчеркнув возможность одновременного функционирования органов государственной власти местного уровня и муниципальных органов, не входящих в систему органов государственной власти. И те, и другие, по мнению Суда, могут осуществлять свои полномочия на «местном уровне публичной власти». Других уровней публичной власти Суд не назвал.
Таким образом, термины «публичная власть на местах» и «местная публичная власть» был введен в правоприменительный и правоинтерпретационный оборот Судом, для характеристики единой системы органов, реализующих властные полномочия в границах административно-территориальных единиц, установленных субъектом Российской Федерации.
В постановлении Суда от 15 января 1998 №3-П, указывается, что «публичная власть может быть и муниципальной», то есть осуществляемой местным самоуправлением. Так же вводится в правоприменительный оборот словосочетание «структура и функции местной публичной власти». Суд не раскрывает содержательных характеристик указанной структуры, не устанавливает перечень функций, оставляя этот вопрос на усмотрения законодателя. При этом следует указать, что «местная публичная власть» никогда не имела правового регулирования в истории своего существования. Тем более не существовало и единого представления о структуре таковой, ее функциях и полномочиях. Обобщающий термин был искусственно введен в судейский оборот. Цель ‑ уяснение правоприменителем конституционности природы единства и разделения власти (полномочий, функций) между различными по юридической природе органами публичной власти, функционирующими в одних и тех же границах ‑ территориальных единицах субъекта Российской Федерации.
В определении Суда от 1 октября 1998 № 168-О формулируется перечень так называемых «публично-правовых образований». В их список вошли Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Сделано это было в процессе проверки конституционности отдельных положений статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации. Действующая в тот момент редакция кодекса упоминаний о публично-правовых образованиях не содержала. Однако, существовал перечень субъектов гражданского права. Придавая некоторым из них «публичный статус», определяя их наличие и функционирование «публично-правовой природой», Суд сформулировал широко используемое сегодня интегративное представление о публично-правовом образовании как совокупности трех уникальных субъектов права. В упомянутом решении Суд также ввел в правоприменительный оборот словосочетание «правоспособность публично - правовых образований». Синонимы использовались Судом и ранее, но их значение выявлялось путем системного толкования текстов различных мотивировочных частей предыдущих решений Суда.
В определении Суда от 8 октября 1998 № 133-О, появляется в правоприменительном обороте термин «вопросы организации публичной власти». Реорганизация местной публичной власти в субъектах Российской Федерации получила новый виток, однако, Суд уже не упоминает о территориально-административной принадлежности истолковываемого понятия, тем самым вводя в судебную практику понятие, по своему смыслу гораздо более широкое, чем распределение полномочий и функций между органами местной публичной власти. Следует указать, что в дальнейшем Суд, не давая характеристики перечня организационных вопросов в качестве таковых, устанавливает лишь те, которые встречаются ему в конституционном судопроизводстве.
В определение Суда от 4 февраля 1999 № 1-О 1999 году формируется представление о «полномочиях органов публичной власти». Суд упоминает о них как бы вскользь. При этом у исследователя формируется ложное представление о том, что «полный список» этих полномочий уже где-то существует. Однако дело обстоит совсем наоборот. Представления об «уровнях публичной власти», «полномочиях органов публичной власти», звучат как устоявшиеся в правоприменительной практике феномены. Феномены, коим Суд уже давал характеристику в предыдущих решениях. Следовательно, их смысл должен быть понятен и заявителю, и региональному законодателю, и любому правоприменителю.
В определении Суда от 1 декабря 1999 № 210-О вводится в правоприменительный оборот термин «публично-правовые задачи», а в определении Суда от 1 декабря 1999 № 219-О, упоминаются термины «публично-правовой характер» и «публичная деятельность». Содержательная характеристика используемых Судом обозначений осталась загадкой.
В определении Суда от 24 апреля 2002 № 102-О появляется в правоприменительном обороте использование термина «средство публично-правового реагирования». Под таковым Суд понимает юридическую ответственность, а в последующем отождествляет термин с государственным обвинением в суде.
В определении Суда от 10 ноября 2002 № 281-О вводится понятие «основы системы публичной власти в субъекте Российской Федерации» как совокупность нормативных правовых актов регламентирующих их создание, структуру и функционирование.
В определении Суда от 8 апреля 2003 № 110-О появляется термин «публичное судебное заседание», характеризующее принцип открытости и гласности в осуществлении правосудия сопровождающийся реализацией предусмотренного набора регламентных процедур.
В апреле 2003 года Суд, ввел в правоприменительный оборот понятие «публичное мероприятие». Дело в том, что на момент принятия решения, правое регулирование порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций не содержало упоминания публичности. Суд, сконструировал модель на основе обобщающего термина, содержащегося в международных договорах.
В период с 2003 года по 2020 год, Суд, в своих решениях и особых мнениях вводит в правоприменительный оборот термины: «публичная направленность», «публичная потребность», «публичные услуги», «публичные цели», «публично-правовой спор», «публично-правовые обязательства», «публично-территориальная организация населения по месту жительства», «публичные действия», «публично-правовая необходимость», «публично-правовые фонды», «публичное признание», «публичный собственник» и «публичная собственность», «публично-правовой механизм», «публично-правовое воздействие», «публичный субъект», «публичные ресурсы», «публично-правовой институт», «публичный правопорядок», «публичные дела», «публичная ответственность», «публично-властное решение» и многое другое.
Апофеозом феномена публичности в решениях Суда, можно назвать заключение Суда от 16 марта 2020 № 1-З данное по запросу Президента Российской Федерации. Дело в том, что в нем находит свое закрепление довольно серьезный перечень характеристик феномена публичности. Особенностью заключения Суда, сформулированного в 2020 году, является и тот факт, что все эти характеристики уже получали освещение в предыдущих решениях Суда. Некоторые более 20 лет назад. Технико-юридический прием, которым воспользовался глава государства и Суд в ходе конституционной реформы, предопределил «юридическую истинность» и неизменность предлагаемых конституционных поправок.
Анализ подготовки более полутора тысяч судебных решений и оценка происходящих на их фоне политических событий, позволяют сделать вывод, что Суд активно использует выражения, основанные на феномене публичность. Все решения, в которых употребляется термин, можно разделить на несколько больших групп. Во-первых, слово используется как синоним гласности, открытости и демократичности в обычном значении. Во-вторых, как понятие, характеризующее разновидность властеотношений. В-третьих, как элемент правосубъектности в публичном и гражданском праве. В-четвертых, отождествляется с носителями государственной власти и органами местного самоуправления. В-пятых, как категория, устоявшаяся в правовой доктрине без содержательной характеристики.