Согласно Основам государственной культурной политики, утвержденным Указом Президента РФ от 24.12.2014 № 808, культура является одним из национальных приоритетов и признана важнейшим фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности Российской Федерации.
Во исполнение указанных Основ разработана Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 326-р, в которой особое место отводится сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – ОКН).
На основании данных, полученных из Единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее – ЕГРОКН), по состоянию на январь 2024 года в Российской Федерации насчитывается 154953 ОКН (из них федерального значения – 71762, регионального – 79118 и муниципального – 4073).
В городе Москве располагается 6557 ОКН, из которых 3121 федерального значения, а 3436 – регионального. Сведения об указанных объектах внесены в ЕГРОКН. При этом важно отметить, что в ЕГРОКН не учитываются выявленные ОКН, которых в столице по состоянию на январь 2024 года насчитывается 2044 единицы.
Выявленный объект культурного наследия – понятие, не нашедшее своего определения в основном отраслевом законе – Федеральном законе
от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).
Однако следуя логике положений, содержащихся в статье 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ, можно охарактеризовать анализируемую группу объектов как некую общность потенциальных ОКН, находящуюся в статусе верификации, то есть возможных объектов к включению в ЕГРОКН после прохождения определенной указанным федеральным законом процедуры, характеристика которой не является предметом данного исследования.
При этом в соответствии с частью 3 указанной статьи Федерального закона № 73-ФЗ порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками ОКН, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, каждый субъект Российской Федерации в рамках реализации деятельности по выявлению ОКН ограничен Федеральным законом № 73-ФЗ лишь временными рамками, касающимися организации процесса, предшествующего принятию решения о включении объекта, обладающего признаками ОКН, в перечень выявленных ОКН либо об отказе во включении его в указанный перечень.
Вместе с тем, согласно анализируемой статье Федерального закона № 73-ФЗ порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками ОКН, устанавливается федеральным органом охраны ОКН, которым является Министерство культуры Российской Федерации (далее – Минкультуры России).
Указанный порядок утвержден приказом Министерства культуры Российской Федерации от 02.07.2015 № 1905 и определяет круг субъектов проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками ОКН (региональные и муниципальные органы охраны ОКН, а также иные заинтересованные физические и юридические лица) и устанавливает общие требования к ведению государственного учета такой группы объектов.
Основным же нормативным правовым актом, определяющим сам порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками ОКН, является акт субъекта Российской Федерации. Такой порядок в городе Москве установлен постановлением Правительства Москвы от 26.08.2015 № 548-ПП (далее – Постановление № 548-ПП).
Согласно пункту 2 указанного порядка работу по установлению историко-культурной ценности осуществляет Департамент культурного наследия города Москвы (далее – Департамент). Такая работа включает в себя три вида деятельности: 1) рассмотрение заявления (о включении либо об обнаружении исследуемого объекта); 2) непосредственное определение историко-культурной ценности; 3) принятие решения о включении либо об отказе во включении его в перечень.
Необходимо отметить, что формы заявлений утверждаются региональным органом охраны ОКН на основании профильного нормативного акта субъекта Российской Федерации.
В городе Москве на основании Постановления № 548-ПП приказом Департамента от 14.10.2015 № 217 утверждены две формы заявлений: 1) о включении объекта, обладающего признаками ОКН, в ЕГРОКН; 2) об обнаружении объекта, обладающего признаками ОКН, в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ, работ по сохранению ОКН.
Для отказа в приеме к рассмотрению таких заявлений существует лишь два основания: 1) несоответствие требованиям заполнения; 2) наличие принятых решений Департамента, а также экспертных комиссий и советов при Департаменте об охранном статусе объекта и его историко-культурной ценности.
Особое внимание стоит уделить разделу III Постановления 548-ПП, определяющему порядок определения историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками ОКН.
Пунктом 14 указанного постановления для принятия решения о наличии или отсутствии историко-культурной ценности того или иного объекта привлекаются специалисты в области охраны ОКН посредством рассмотрения такой категории вопросов на заседаниях Научно-методического совета при Департаменте (далее – Совет), который создан на основании приказа Департамента от 21.02.2014 № 17.
Одной из целей деятельности Совета является содействие, как научно-методическое, так и консультативное, Департаменту при осуществлении им полномочий в сфере охраны ОКН.
Состав Совета представляет собой 6 профильных секций, из которых в данном исследовании интерес представляет лишь секция № 2 «Государственный учет объектов культурного наследия города Москвы», на заседаниях которой рассматриваются вопросы определения историко-культурной ценности. В состав указанной секции входят 8 членов – экспертов в области охраны ОКН, аттестованных Минкультуры России, являющихся научными сотрудниками федеральных образовательных организаций высшего образования и научно-исследовательских институтов.
При этом сами решения Совета носят исключительно рекомендательный характер, что позволяет Департаменту как органу, принимающему итоговое решение, не учитывать позицию, выработанную специалистами в области охраны ОКН.
Согласно же пункту 13 порядка, утвержденного Постановлением 548-ПП, любые сведения об объекте относительно его историко-культурной ценности, представленные заявителем, подлежат оценке на предмет соответствия критериям историко-культурной ценности, о которых речь пойдет ниже.
В соответствии с пунктом 12 порядка, утвержденного указанным постановлением, определение историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками ОКН, осуществляется на основании критериев историко-культурной ценности, утверждаемых правовым актом Департамента.
Однако сами критерии историко-культурной ценности, утвержденные Приказом Департамента от 30.12.2015 № 478, содержат в себе весьма широкие для толкования блоки, что может быть использовано для снижения объективности при анализе конкретного объекта.
Так, согласно указанному приказу, для признания за определенным объектом историко-культурной ценности, которая позволит ему перейти в статус выявленных ОКН, такому объекту необходимо набрать 200 и более баллов по сумме критериев, утвержденным данным приказом.
Сами критерии историко-культурной ценности подразделяются на 21 блок и включены в 5 тематических разделов ценностных характеристик объекта с точки зрения: 1) истории; 2) градостроительства; 3) архитектуры и искусства; 4) науки и техники и 5) социальной культуры.
В самих определениях критериев содержатся свободные для толкования формулировки. Например, в критерии № 2 «Авторство», содержится следующая характеристика: «Установлено или предполагается авторство архитектора, имеющего важное значение в развитии архитектуры определенного исторического периода…». Использование подобной формулировки критерия позволяет: во-первых, субъективно оценить степень значения в развитии конкретной отрасли, во-вторых, учесть или не учитывать спорный фактологический материал для определения авторства анализируемого объекта.
Пространство для маневра дают и такие обозначения как: «существенное влияние», «важное значение», «активно участвовавших», «косвенная связь», «заметная роль» и другие.
Максимальные балльные значения отведены под датировку объекта (максимум = 150 баллов за допетровскую архитектуру) и уникальность объекта (максимум = 100 баллов за обоснованную уникальность). Минимальное количество баллов отведено под критерии сохранности конструктивной системы и пространственно-планировочной структуры интерьеров (максимум = 8 баллов).
Анализ критериев показывает, что помимо датировки для Департамента крайне важны объекты, возведенные известнейшими авторами (максимум = 40 баллов), являющиеся доминантами общегородского значения (максимум = 35 баллов), а также обладающие уникальными или редкими декоративными элементами (максимум = 30 баллов).
При этом весьма незначительная роль уделена сохранности исторического облика фасадов и архитектурно-художественной отделки интерьеров (максимум = 10 и 12 баллов соответственно).
Таким образом, самостоятельно установленная Департаментом система критериев может свободно трактоваться сотрудниками, производящими подсчет таких критериев, что не может характеризовать процесс проведения оценки историко-культурной ценности как независимый и беспристрастный.
Еще одна проблема, проявляющаяся в работе по выявлению ОКН, заключается в том, что в настоящее время в Российской Федерации не существует какого-либо нормативного правового акта Минкультуры России, устанавливавшего общие требования к историко-культурному исследованию, а также его критериям. В этой связи все субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать регулирование в данной области.
Таким образом, дискреция органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в данном случае города Москвы) представляется широкой и практически ничем не ограниченной (за исключением собственных актов).
Руководствуясь самостоятельно разработанной системой и структурой оценивания того или иного объекта, обладающего признаками ОКН, профильный региональный орган исполнительной власти принимает решения относительно включения или невключения такого объекта в сиротствующий перечень, что не повышает уровень доверия общества к государственным институтам, а также порождает судебное оспаривание принятых указанным органом решений.
Так, судебное обжалование отказа регионального органа охраны ОКН во включении объекта, обладающего признаками ОКН, в перечень выявленных ОКН либо бездействие указанного органа охраны ОКН, выразившегося в непринятии в установленные сроки решения в отношении указанного объекта, осуществляется в соответствии с частью 6 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ.
При этом Федеральный закон № 73-ФЗ не устанавливает возможности обжалования включения анализируемой группы объектов в перечень третьими лицами (однако такая возможность установлена частью 1 статьи 198 АПК РФ).
После проведения анализа судебной практики города Москвы установлено, что указанное право на обжалование используется крайне редко. Так, дел об оспаривании приказов Департамента о включении либо об отказе во включении в перечень исследуемой группы объектов крайне малое количество (одно-два в год).
Причинами крайней малочисленности такой категории дел могут выступать недоверие к публичным государственным институтам, низкий уровень правовой культуры или интереса к указанной группе объектов, а также уверенность в правильности решений, принимаемых компетентным региональным органом исполнительной власти.
Наиболее показательны заключения Девятого арбитражного апелляционного суда, нашедшие отражения в его постановлении от 10.09.2020 № 09-АП-34420/2020 по делу № А40-10739/20. Руководствуясь частью 4 статьи 200 АПК РФ при решении данного дела, суд устанавливал лишь соответствие закону или иному нормативному правовому акту решений и действий (бездействия) органа, а также наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).
В этой связи, признавая действия Департамента законными и обоснованными, суд в своем решении ссылался на пункт 13 порядка, утвержденного Постановлением 548-ПП, на основании положений которого результаты историко-культурного исследования подводятся Департаментом по имеющимся у него сведениям, а также представленным заявителем данным об историко-культурной ценности.
Другое схожее решение было вынесено Московским городским судом от 18.06.2020 № 33а-2549/2020 по делу № 2а-283/2019, в котором указывается, что доводы административных истцов, приводящих собственные подсчеты численных значений критериев историко-культурной ценности, не учитываются в силу того, что истцы экспертами в данной области не являются, а такой подсчет осуществляется Департаментом и указывается в пояснительной записке к проекту соответствующего приказа Департамента.
Таким образом, любой спор относительно подсчета баллов по критериям историко-культурной ценности будет решен в пользу профильного регионального органа исполнительной власти (в случае соблюдения сроков рассмотрения и принятия решения) даже лишь на том основании, что историко-культурная ценность определяется указанным органом согласно собственному приказу по ее установлению, в силу чего совершение таких действий может быть отнесено только к компетенции этого органа.
Идентичные обоснования приводятся также в решениях Лефортовского районного суда города Москвы от 20.06.2018 № 2а-177/2018 и от 03.07.2017 № 2а-126/2017.
При этом стоит учитывать, что практика рассмотрения таких споров не выделяется из общей массы судебных дел в других субъекта Российской Федерации. Подобные решения со схожей аргументацией наличествуют и в Саратовской области (решение Саратовского областного суда от 20.09.2016 № 3а-49/2016) и в других регионах, анализ судебной практики которых не входит в задачи настоящего исследования.
Важно также отметить, что по рассмотрению указанных споров высказался Верховный суд Российской Федерации. Так, согласно пункту 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании в том числе нормативных правовых актов и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).
Таким образом, при рассмотрении анализируемой группы дел суды не могут изменить решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на которого возложены полномочия по охране объектов культурного наследия, а ограничены лишь проверкой соблюдения требований по срокам и порядку. В этой связи в полномочия суда не входит принятие решения о признании того или иного объекта, обладающего признаками ОКН, возможным или невозможным для включения в соответствующий перечень.
На основании изложенного стоит отметить, что, как видно из приведенных нормативных правовых актов, а также судебной практики, региональный орган исполнительной власти, на который возложены функции по охране ОКН, имеет широкую дискрецию по определению историко-культурной ценности объекта, по которому заявитель обращается с целью включения его в перечень выявленных ОКН.
Отсутствует также и единый порядок определения историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками ОКН, который был бы утвержден Минкультуры России и являлся бы обязательным для разработки региональных правовых актов в указанной сфере, и формировал бы таким образом общую систему и порядок подсчета критериев историко-культурной ценности.
Критерии историко-культурной ценности формируются профильным региональным органом исполнительной власти по собственному усмотрению. Следовательно, само решение указанного органа принимается на основании собственного акта, принятого согласно собственному порядку, исключая тем самым возможность нарушения процедуры. Все это создает дополнительные коррупциогенные факторы, порождает волюнтаризм при принятии решений и делает невозможной реализацию единой политики в области выявления объектов культурного наследия.
Таким образом, оспаривание указанных актов региональных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в области охраны ОКН, лишено смысла в случае соблюдения этим органом формальной процедуры. Исправление сложившейся практики возможно, к примеру, утверждением единого порядка с разработанными критериями историко-культурной ценности, при этом учитывавшего специфику наличия у различных субъектов Российской Федерации разнородных объектов, обладающих признаками ОКН, потенциально возможных для включения в соответствующий перечень.