Конституция Российской Федерации гарантирует в качестве основ конституционного строя традиционные для современного конституционного правопорядка единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признает и защищает собственность (в том числе частную) – цивилизованную основу и выражение свободы человека, а среди конституционных прав и свобод предусматривает право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статьи 8, 34 и 35) и подразумевает вытекающую из этих положений свободу договора. Подобная конституционная модель экономических отношений, получившая широкое закрепление в конституционных актах многих государств, нередко воспринималась (в своем самом упрощенном варианте) как основание для отказа государству в возможности влиять на эти отношения. Между тем конституционный статус Российской Федерации как правового и социального государства, обязанностью которого являются признание, соблюдение и защита прав и свобод, предполагает создание системы государственного регулирования, в равной степени обеспечивающей как реализацию провозглашенной Основным Законом свободы экономической деятельности, так и соблюдение субъектами этой деятельности обязательных условий ее осуществления, вводимых для обеспечения сохранности конституционно значимых ценностей, устойчивого экономического роста страны при непременном соблюдении баланса прав и обязанностей всех участников соответствующих отношений, что вытекает из Конституции Российской Федерации (прежде всего из ее статей 1, 7, 8 (часть 1), 34, 35 (части 1 и 2), 45 (часть 1), 55 (часть 3) и 751) и основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Приведенные конституционные предписания хотя и не содержат конкретных правил государственного управления в области экономики, тем не менее ориентируют органы публичной власти на необходимость принятия специальных мер защиты прав и законных интересов субъектов экономической деятельности для оптимизации вмешательства государства в регулирование соответствующих отношений с учетом того, что надлежащему экономическому порядку в конституционном государстве в равной мере вредят как безграничная свобода, так и безграничный государственный патернализм. Диапазон таких мер достаточно широк: от введения специальных правил, определяющих сами требования к предпринимательской и иной экономической деятельности (т.н. «обязательные требования») до установления механизмов оценки их соблюдения, среди которых на ведущих ролях стоит привлечение к административной ответственности, что согласуется с положением административно-деликтного законодательства как одного из эффективных охранительных средств государственного управления в экономической сфере и регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.
Этим, в свою очередь, объясняется то внимание, которое федеральный законодатель уделяет правилам назначения административных штрафов как наиболее универсальной санкции, доминирующей в системе административных наказаний. Развитие законодательства об административных правонарушениях в части правил назначения и уплаты административного штрафа неизменно колеблется между двумя противоположными тенденциями увеличения (например, за счет повышения максимальных размеров административных штрафов) и снижения (в частности, путем внесения соответствующих корректировок как в санкции конкретных составов административных правонарушений, так и в общие правила назначения административных штрафов) штрафной нагрузки, что не только не идет на пользу определенности и стабильности нормативного регулирования административной ответственности в таком чувствительном вопросе, но и лишает правоприменительные органы твердой основы для однозначного установления подлинных намерений законодателя, затрудняя, таким образом, корректное осуществление административно-юрисдикционных полномочий. Между тем в отсутствие системности и отраслевой согласованности законодательных норм могут возникнуть сомнения в их соответствии конституционным требованиям правовой определенности и справедливости, что влечет существенные риски для правопорядка в целом.
Заметные перемены в данной области состоялись в 2022 году в связи с внесением в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новых правил, которые были направлены на сокращение т.н. «административного давления» на субъектов экономической деятельности:
– закреплено положение о назначении за совершение административного правонарушения, выявленного в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, административного штрафа в минимальном размере, если правонарушителем был предотвращен или возмещен вред, причиненный совершенным им деликтом (часть 34-1 статьи 4.1);
– сфера потенциального применения правила о замене за впервые совершенное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, административного штрафа на предупреждение более не ограничивается лицами, отнесенными к особым категориям (некоммерческие организации, субъекты малого и среднего предпринимательства и их работники), и распространяется на всех контролируемых лиц (часть 1 статьи 4.11);
– введено исключение из общего правила о назначении самостоятельного наказания за каждое совершенное административное правонарушение, предполагающее, что в случае выявления при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля двух и более административных правонарушений, предусмотренных одной административно-деликтной нормой, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения (часть 5 статьи 4.4);
– предусмотрена возможность уплаты административного штрафа за административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в половинном размере (часть 13-3 статьи 32.2).
Нетрудно заметить, что применение приведенных положений КоАП Российской Федерации формально связывается с выявлением административного правонарушения в ходе государственного контроля (надзора), муниципального контроля, то есть рассматриваемые новеллы административно-деликтного регулирования, по существу, адресованы не всем привлекаемым к административной ответственности лицам, а лишь тем из них, чья деятельность оценивается в рамках указанных видов контроля (надзора). Такой подход к реформированию правил назначения и исполнения административных штрафов объясняется повышенным вниманием, которое в Российской Федерации неизменно (а в последние годы – все больше) уделяется административно-правовому режиму осуществления контрольной функции государства и созданию условий эффективной реализации и защиты прав и законных интересов субъектов, чья деятельность становится предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Следовательно, хотя обязательное существование специальных правил назначения административных наказаний за правонарушения, выявленные в указанном порядке, Конституцией Российской Федерации не предрешается и остается в области дискреционных полномочий федерального законодателя, сама по себе воплощенная в названных предписаниях КоАП Российской Федерации цель дополнительной защиты прав и законных интересов определенной категории субъектов от излишнего административного принуждения с ее положениями принципиально не расходится.
Вместе с тем любая дифференциация во всяком случае должна отвечать конституционному принципу равенства, который предполагает, что критерии (признаки), лежащие в основе установления тех или иных специальных норм, должны определяться исходя из преследуемой цели дифференциации в правовом регулировании, и исключает, в том числе и в сфере административной ответственности, введение не имеющих объективного и разумного оправдания различий в правах лиц, принадлежащих к одной категории. Однако если ранее, признавая допустимым и не лишенным разумных оснований закрепление особых правил назначения административных наказаний для субъектов малого и среднего предпринимательства и некоторых категорий некоммерческих организаций, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на вытекающую из законодательного регулирования специфику их статуса, обусловливающую чувствительность значительных по размеру штрафов для данных категорий лиц, то на сегодняшний день подобные особенности положения привлекаемых к ответственности субъектов в рассматриваемых предписаниях КоАП Российской Федерации не оговорены. Более того, статья 1.4 данного Кодекса, определяющая равенство перед законом в качестве одного из принципов законодательства об административных правонарушениях, с 2020 года остается неизменной и по-прежнему оговаривает возможность введения особых условий применения мер административной ответственности только в отношении некоммерческих организаций, субъектов малого и среднего предпринимательства и их работников, не выделяя способ выявления административного правонарушения в качестве основания для установления специальных правил назначения и исполнения административных наказаний.
Это обстоятельство, безусловно, не лишает соответствующие нормы данного Кодекса разумного обоснования и не ставит их автоматически под угрозу конституционной дисквалификации. В то же время масштаб и суть состоявшихся в законодательстве об административных правонарушениях перемен, а также перспективы грядущей тотальной кодификации административно-деликтного регулирования могут послужить веской причиной для комплексного (но не обязательно негативного) осмысления указанных правил с точки зрения их соответствия конституционным критериям равенства, справедливости, обоснованности, соразмерности.
Обращение к этим вопросам становится еще более актуальным с учетом того, что конституционно-правовой оценки может потребовать не только избранный законодателем критерий дифференциации правил назначения и уплаты административных штрафов, но и его конкретное нормативное воплощение в КоАП Российской Федерации, который не определяет содержание принципиально важного для адекватного восприятия рассматриваемых положений части 34-1 статьи 4.1, части 1 статьи 4.11, части 5 статьи 4.4 и части 13-3 статьи 32.2 данного Кодекса понятия – «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль».
Отсутствие закрепленной в КоАП Российской Федерации легальной дефиниции этого понятия не говорит само по себе о конституционной дефектности или неопределенности указанных норм. Более того, такой подход нельзя считать случайным нормотворческим упущением, ведь, корректируя в тот же период иные положения КоАП Российской Федерации, законодатель недвусмысленно указал, что именно следует понимать под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем (например, в контексте статьи 28.1 указанного Кодекса об основаниях для возбуждения дела об административном правонарушении – это оценка обязательных требований в соответствии с двумя конкретными федеральными законами), и одновременно отказался от внесения каких-либо уточнений относительно содержания данного понятия в положениях, касающихся назначения и исполнения административного наказания.
С одной стороны, такой подход законодателя к формулированию анализируемых норм можно расценивать как подтверждение его намерения считать государственным контролем (надзором), муниципальным контролем – применительно к анализируемым положениям статей 4.1, 4.11, 4.4 и 32.2 КоАП Российской Федерации – наиболее широкий круг видов деятельности публично-властных субъектов, тем более что это согласуется с общей направленностью административных реформ, преследующих цель сокращения штрафной нагрузки на субъектов экономической деятельности. С другой стороны, подобное понимание указанных законоположений может рассматриваться как необоснованное расширение аутентичного содержания законодательных предписаний, способное повлечь утрату административным наказанием в виде штрафа имеющегося у него сдерживающего эффекта, необходимого для принуждения к соблюдению требований законодательства и обеспечиваемого законодательством об административных правонарушениях.
Если обратиться к практике применения рассматриваемых административно-деликтных норм, то ее изучение с очевидностью свидетельствует о нехватке законодательных ориентиров (как непосредственно в КоАП Российской Федерации, так и в иных законодательных актах), необходимых для единообразной интерпретации правоприменительными органами названных предписаний. В поисках нормативной основы для толкования понятия «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль», используемого в анализируемых положениях КоАП Российской Федерации, суды обращаются к базовому для соответствующей сферы правового регулирования акту – Федеральному закону от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и применяют соответствующие административно-деликтные нормы с опорой на его предписания. Однако данный Федеральный закон, как следует из буквального значения части 3 его статьи 1, очерчивает сферы государственного контроля (надзора), муниципального контроля лишь для собственных целей, что вовсе не предрешает тождественное восприятие соответствующего понятия в контексте административно-деликтного регулирования. Тем не менее со ссылкой на признание этим Федеральным законом определенных видов властной деятельности государственным контролем (надзором) суды констатируют, что, например, мероприятия таможенного контроля или проверка в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства являются осуществлением государственного контроля (надзора) применительно к упоминающим эту деятельность нормам КоАП Российской Федерации, а выявление правонарушений в ходе пограничного контроля органами безопасности, напротив, исключает применение соответствующих положений административно-деликтного регулирования.
Верховный Суд Российской Федерации, в свою очередь, указывает на то, что в КоАП Российской Федерации под осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля понимается деятельность всех уполномоченных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции и выявляют правонарушения в отдельных сферах; данное понятие следует рассматривать в широком смысле, не ограничиваясь его пониманием в профильном контрольно-надзорном законодательстве, поскольку иное вступало бы в противоречие с принципом равенства, а процедура выявления факта совершения правонарушения или способ такого выявления не относятся к обстоятельствам, которые учитываются при назначении наказания. Некоторые авторы поддерживают такое толкование и, допуская возможность расширительного понимания государственного контроля (надзора) в контексте законодательства об административных правонарушениях, относят к нему, например, и деятельность прокуратуры, хотя судебной практике известны диаметрально противоположные варианты решения данного вопроса: отнесение прокурорского надзора к государственному контролю (надзору) для целей применения содержащих данное понятие статей КоАП Российской Федерации признается арбитражными судами и отрицается судами общей юрисдикции.
Следовательно, в практике встречаются противоположные варианты определения состава деятельности, которая может считаться государственным контролем (надзором), муниципальным контролем для целей применения положений КоАП Российской Федерации, не содержащих необходимых уточнений относительно содержания этого понятия. Это может свидетельствовать о том, что законодатель не обеспечил необходимые условия для единообразного и однозначного определения оснований для назначения и исполнения наказания в виде административного штрафа в том или ином размере. Такая ситуация не только влечет угрозу нарушения принципиального положения КоАП РФ о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6), но и едва ли согласуется с конституционными требованиями правовой определенности, равенства, поддержания доверия к закону и действиям государства, уважения правомерных ожиданий.
Таким образом, действующие общие правила назначения и уплаты административных штрафов, очевидно, нуждаются в комплексном конституционно-правовом осмыслении. При этом отмеченные проблемы выше проблемы, возникающие в точке соприкосновения административно-деликтного и контрольно-надзорного регулирования, подтверждают справедливость тезиса о необходимости приведения их положений к единому знаменателю, что можно рассматривать как конституционное условие адекватного сосуществования института административной ответственности и правил публичного контроля (надзора). Выводы, которые Конституционному Суду Российской Федерации еще предстоит сформулировать относительно актуальных нормативных основ назначения административных наказаний, будут востребованы как при сохранении действующего КоАП Российской Федерации, так и в случае системного реформирования законодательства об административных правонарушениях.