Для Российской Федерации земля является особым компонентом природной среды, имеющим важное экономическое и социальное значение. Среди природных ресурсов она занимает особое значение, что отражено в действующей Конституции РФ, которая провозгласила возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. «Установление множественности форм собственности на землю явилось одним из основных достижений земельной реформы в нашей стране…». Следует согласиться с мнением учёных-юристов о выделении земельной функции как составляющей экономической функции современного российского государства.
С принятием Федерального закона от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ) представляется дискуссионным, однако практика реализации данного Закона не наработана. Мы исходим из того, что основным Законом, устанавливающим правовые и иные принципы организации местного самоуправления (далее также МСУ) в России, по-прежнему, является Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также 131-ФЗ).
Полномочия уровней государственной власти в общем формате определены российской Конституцией (статьи 71-73). Вопросы местного значения на конституционном уровне не урегулированы и для большинства муниципальных образований определяются 131-ФЗ (ст. 14-16, 16.2). Исключением являются внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения (субъекты РФ), для которых перечень вопросов местного значения определяется законами этих субъектов РФ (п. 3 ст. 79 131-ФЗ). С момента принятия 131-ФЗ (2003 г.) существенно изменился подход к организации двухуровневой модели МСУ: создание муниципальных округов (вид муниципальных образований, введенный редакцией Закона в 2019 г.) представляется нам слабо обоснованным (что явилось основанием для пересмотра дефиниции данного вида (статуса) муниципальных образований и установление переходного периода для приведения их в соответствие новому определению). Организация МСУ в городских округах с внутригородским делением, по нашему мнению, «размывает» двухуровневую организацию местного самоуправления (внутригородской район не относится к муниципальному образованию первого уровня) и слабо востребована практикой.
В формате настоящего исследования основное внимание будем уделять анализу полномочий в поселениях, муниципальных районах и городских округах. Как указывалось ранее, вопросы местного значения закреплены в 131-ФЗ и дифференцируются в зависимости от вида муниципального образования. В наиболее полном объёме полномочия принадлежат городским округам (полномочия поселений и полномочия муниципальных районов – суть полномочия городских округов). Все муниципальные образования наделены полномочиями собственника муниципального имущества (владеют, пользуются и распоряжаются им). Как известно, земельный участок относится к недвижимому имуществу. Например, полномочиями городских поселений является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов (ст. 14), вне границ населённых пунктов в границах муниципального района эта деятельность возложена на органы МСУ муниципальных районов (ст. 15). Полномочиями поселений и городских округов является утверждение правил благоустройства соответствующих видов муниципальных образований (ст. 14, 16). Это далеко не полный перечень полномочий органов МСУ, прямо или косвенно затрагивающих земельные отношения. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений перечислены в ст. 11 Земельного кодекса РФ (далее также ЗК РФ), «конструкция» которой близка к формулировкам в ст. 10 ЗК РФ, определяющей полномочия субъектов Российской Федерации в этой сфере. По нашему мнению, полномочия органов МСУ необходимо воспринимать в совокупности анализируемых нами норм ЗК РФ и 131-ФЗ. Органы МСУ при соблюдении определённых условий могут выполнять отдельные государственные полномочия, в том числе в сфере земельных отношений (глава 4 131-ФЗ), а также решать иные вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1 131-ФЗ). При реализации полномочий органы МСУ руководствуются действующим законодательством, главным образом федерального уровня, а также наделены правом издавать муниципальные правовые акты.
Представляется важным кратко рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в той последовательности, в которой они перечислены в ЗК РФ.
- Резервирование земель. В законодательстве этот процесс связан с целевым предназначением – для государственных и муниципальных нужд (далее также соответствующих или указанных нужд) и затрагивает как интересы собственников земельных участков – физических и юридических лиц, так и интересы государства или местных сообществ (как собственников земельных участков). Процесс резервирования носит срочный характер (по общему правилу – три года), порядок же резервирования земель урегулирован Правительством РФ (п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ).
Изъятие земель для муниципальных нужд. Заметим, что п. 3 ст. 35 Конституции РФ запрещает принудительное изъятие имущества у собственника для указанных нужд без равноценного возмещения (строго говоря, используется термин «принудительное отчуждение», однако по смыслу данные термины являются синонимами). Процессу изъятия земель посвящена ст. 49 ЗК РФ, а также глава VII.1 ЗК РФ, которая была введена редакцией ЗК РФ в 2014 году. Обоснование принятия новой редакции – «правовые пробелы в части выявления правообладателей подлежащих изъятию объектов недвижимости, <…> отсутствие чёткого порядка определения размера возмещения …». Важно учитывать, что процедура изъятия земельных участков для соответствующих нужд ведёт к существенному удорожанию вводимых в строй объектов (линейных, недвижимости и проч.) и для решения этой проблемы законодатель предлагает использовать процедуру обмена земельных участков (глава V.2 ЗК РФ), что нашло правовое закрепление в нормах главы VII.1 ЗК РФ (пп. 3 п. 1 ст. 56.7 и др). Предлагаем дополнить ст. 56.3 ЗК РФ пунктом 9 следующего содержания: «Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд в максимальной степени должно сопровождаться передаваемыми в частную собственность земельными участками соответствующей рыночной стоимости».
Установление правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований (далее – ПЗЗ или Правила) с учётом требований законодательства. В ЗК РФ Правила упоминаются главным образом в отношении земель населённых пунктов (категория земель), относятся к документам градостроительного зонирования, регулируются главой 4 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ), согласуются с документами территориального планирования и для большинства муниципальных образований утверждаются представительным органом муниципального образования после проведения публичных слушаний или общественных обсуждений (п. 5 ст. 28 131-ФЗ).
Разработка и реализация местных программ использования и охраны земель. Муниципальные (местные) программы представляют собой документы стратегического планирования (п.п. 35 ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», далее также 172-ФЗ), относящиеся к «блоку» программирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования (п. 5 ст. 11 172-ФЗ). В Докладе о состоянии и использовании земель в России отмечается, что в результате проводимых работ по изучению состояния земель в рамках реализации государственных, региональных и муниципальных целевых программ, затрагивающих вопросы охраны и рационального использования окружающей среды и специальных обследований (почвенных, работ по рекультивации нарушенных земель, другие обследования и изыскания). «… В Астраханской области проведены гидромелиоративные мероприятия на площади 1508,95 га, и культуртехнические мероприятия на площади 5527 га. <…> Всего было отмечено 13 случаев активизации опасных экзогенных геологических процессов, из них 5 проявлений оползневого процесса, 1 проявление обвально-осыпного процесса и 7 проявлений процесса подтопления <…> в рамках исполнения государственных контрактов проведены работы по мониторингу состояния и использования земель на площади более 20150 тыс. га (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) на территории 28 муниципальных образований, расположенных в 14 субъектах Российской Федерации».
Иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Как указывалось ранее, это направление включает вопросы местного значения, указанные в 131-ФЗ. Положение о том, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (ч. 2 ст. 11 ЗК РФ) практически повторяет норму 131-ФЗ (в нашем случае п.п. 3 п. 1 ст. 16).
Важно отметить, что органам МСУ предоставлено право распоряжаться земельными участками, собственность на которые не разграничена. Нам представляется логичным статью 3.3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» включить в полном объеме в статью 11 ЗК РФ. Реализация данного предложения, по нашему мнению, будет способствовать улучшению правоприменения.
Органы местного самоуправления должны быть готовы решать сложные вопросы, связанные с земельными правоотношениями, что требует высокой квалификации юристов, работающих в подразделениях местной администрации. Административные акты часто оспариваются в судах различных инстанций, однако говорить о некомпетентности юристов данного уровня власти было бы несправедливо. Рассматривая правоприменительную практику, отметим, что встречаются дела, с которыми сложно разобраться не только при принятии административного решения, но и при разбирательствах в судах различных инстанций.
Практика реализации полномочий органов МСУ в сфере земельных отношений неоднократно становилась предметов исследования учёных-юристов и указывает как на ошибки органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, так и на злоупотребление ими должностных полномочий. Профессор Е.С. Шугрина отмечает слабое взаимодействие органов МСУ и органов государственной власти в сфере контрольно-надзорной деятельности, что снижает эффективность органов публичной власти. Как справедливо отмечает доцент О.Л. Вербина, существует необходимость «упорядочивания, уточнения, конкретизации и однозначности земельных норм, в том числе и в вопросах полномочий органов местного самоуправления», что мы и попытались сформулировать.