Введение
В 2025 году появился новый федеральный закон о местном самоуправлении – Федеральный закон от 20.03.2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», однако нормы, касающиеся полномочий органов местного самоуправления, вступят в силу только с 1 января 2027 года. В настоящее время в субъектах РФ проводится работа по подготовке необходимой нормативной базы. В этой связи представляет интерес анализ правоприменительной практики по одному из полномочий органов местного самоуправления в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО).
При подготовке данной статьи были проанализированы судебные решения из субъектов РФ трёх разных федеральных округов: Челябинской области (Уральский федеральный округ), Забайкальского края (Дальневосточный федеральный округ) и Ярославской области (Центральный федеральный округ) за период с 1 января 2020 года по 1 марта 2026 года.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Далее – 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с ТКО предусмотрены для всех видов муниципальных образований (п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15, п. 24 ч. 1 ст. 16) и имеют разный объём. При формулировании соответствующего вопроса местного значения использован термин «участие», который предполагает совместную деятельность органов местного самоуправления и органов государственной власти. Рассмотрим, как данные конструкции воспринимаются судами.
1. Термин «участие» в понимании судов.
В Кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03.05.2023 № 88А-8490/2023 имеется пояснение, объясняющее сущность участия в организации деятельности, связанной с ТКО, но имеет абстрактный характер: «предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территорий муниципального района своевременное и бесперебойное оказание услуг по обращению с отходами, а также позволяющих производить их утилизацию и обработку».
В Определении Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26.08.2021 по делу № 88-20030/2021 говорится, что поиск ответа на вопрос о содержании полномочия может также осуществляться через законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, однако там может дублироваться формулировка с «участием», что препятствует приведению в обоснование решения об обязании органов местного самоуправления конкретных нормативных аргументов. Обращение к указанным видам актов, содержащим повторяющиеся формулировки, наблюдается и в других судебных решениях.
Есть и примеры того, что указание в законе на «участие» может быть просто нивелировано. Например, после ссылки на п. 14 ч. 1 ст. 15 № 131-ФЗ суд приходит к выводу о том, что на органы местного самоуправления законом прямо возложена обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования. Такой подход избегает исторического толкования, поскольку в более ранних редакциях п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15, п. 24 ч. 1 ст. 16 131-ФЗ формулировки положений о полномочиях, связанных с ТКО, не содержали слова «участие». Введение этого термина может свидетельствовать о намерении законодателя изменить степень вовлечённости муниципалитетов в осуществление деятельности, связанной с ТКО, указать на кооперацию разных уровней публичной власти в этой области. Однако устранение от толкования закона с учётом этого текстуального изменения способствует отдалению правоприменительной практики от вектора развития мысли законодателя.
2. Объём или пределы полномочий органа местного самоуправления.
2.1. Конкретные полномочия муниципалитетов в вопросе обращения с ТКО сформулированы в ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 28.12.2025) "Об отходах производства и потребления"; к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов (на своей, сельских поселений и межселенных территориях), городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся:
а) создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;
б) определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;
в) организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.
Более подробно пункты «а» и «б» раскрываются в постановлении Правительства РФ от 31.08.2018 № 1039 (ред. от 07.03.2025) «Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и ведения их реестра».
В практике присутствуют диаметрально противоположные решения относительно того, чьей обязанностью является создание площадок для сбора ТКО: администрации муниципальных образований или УК (или ТСЖ и т.д.). Разнится понимание оговорки, сопровождающей положение об обязании муниципалитета создавать и содержать места накопления ТКО: «за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах». Обязанность организации по обслуживанию жилищного фонда устанавливать сборники для отходов содержит уточнение – на обслуживаемой территории (пп. 3.7.1 п. 3.7 Постановления Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 (с изм. От 22.06.2022) «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда». В связи с этим возник проблемный вопрос: «кто обязан установить места накопления ТКО для МКД, но за пределами общего имущества его собственников?»
Обстоятельства дел сходны: необходимо место для сбора ТКО, участок, принадлежащий собственникам МКД на праве общей собственности меньше, чем расстояние, которое согласно СанПину должно быть между МКД и местом сбора ТКО. Интересно, что в одном решении «участие» в организации мест сбора ТКО в совокупности с приведёнными выше нормами истолковано как обязывающее в таком случае муниципальное образование самостоятельно установить соответствующие площадки, а в другом суд посчитал ненадлежащей ссылку УК на отсутствие решения собрания, права собственности на место для площадки, поскольку эти факты не устраняют обязанности УК создать соответствующие места для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения управляемых МКД. Позже в п. 24, 45 Обзора судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13.12.2023) (Далее – Обзор СП от 13.12.2023) коллегия пришла к выводу, что в описанных выше ситуациях обязанность по созданию мест накопления ТКО лежит на муниципалитете, а также в том случае, если место накопления уже есть, но нарушает требования СанПина, что было воспринято на уровне практики нижестоящих судов.
Стоит отметить, что участие в деятельности, связанной с ТКО, не может пониматься как обязывающее муниципальное образование содержать место сбора ТКО, созданное им когда-то, если оно используется МКД. Такая обязанность ложится на УК (или ТСЖ).
2.2. В объём полномочий муниципального образования входит ликвидация мест несанкционированного размещения ТКО на территории, находящейся в его собственности или принадлежащей ему на ином праве (пп. 2 ст. 13, абз. 2, 4, 7, 8 ст. 42 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), ст. 10, 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 28.12.2025) «Об охране окружающей среды»). Эта выводится из системного толкования указанных выше норм. Наличие такой обязанности утверждается также в п. 32 Обзора СП от 13.12.2023. Логическим продолжением такого объёма полномочий в вопросе несанкционированных свалок является их предел, подтверждённый практикой Верховного суда РФ в абз. 10 п. 32 Обзора СП от 13.12.2023: признано недопустимым без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями возложение на них обязанности по ликвидации за счёт средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещённых неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории муниципального образования. Указанный предел полномочий соответствует принципу равенства всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) в таком его проявлении, как бремя содержания имущества (ст. 210 Гражданского кодекса РФ). То есть полномочия муниципалитета заканчиваются там, где начинаются полномочия Российской Федерации или субъектов РФ, связанные с их собственностью.
2.3. Объём полномочий органов местного самоуправления уточняется судебной практикой. Так, например, суд выводит обязанность муниципального района организовать ликвидацию несанкционированной свалки на территории сельского поселения «в силу прямого указания» ч.1 ст.15 № 131-ФЗ и ст. 11 ЗК РФ (наиболее близким к сущности обязанности полномочием органов местного самоуправления, названным в статье, является «разработка и реализация местных программ использования и охраны земель»).
В другом деле, дошедшем до Верховного суда РФ, центральным вопросом стала квалификация правила, введённого Правительством РФ, как принятого во исполнение закона (речь идет о 131-ФЗ) либо произвольно устанавливающего дополнительные обязанности для муниципального образования. Муниципалитет оспаривал положение, обязывающее его создавать места накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, в том числе для многоквартирных домов, в которых отсутствуют помещения для соответствующего накопления. По мнению истца, отработанные ртутьсодержащие лампы не относятся к ТКО, а значит, сбор и накопление подобных отходов находятся за пределами его полномочий. И действительно, если обратиться к абз. 2 п. 14 действовавших тогда Правил обращения с твердыми коммунальными отходами (Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 (ред. от 18.03.2021) "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641"), техника написания нормы не предполагает соотнесение терминов «ТКО» и «осветительные приборы и электрические лампы, содержащие ртуть» как общего и частного. Однако Верховый суд РФ посчитал, что указанные отходы относятся к ТКО, а значит спорные обязанности, установленные Правительством РФ, не выходят за пределы полномочий муниципалитета из 131-ФЗ.
2.4. Споры относительно включения тех или иных отходов в категорию «ТКО» напрямую влияют на объём полномочий органов местного самоуправления в рамках обсуждаемых вопросов местного значения. Например, распространение положений о ТКО на крупногабаритные, канализационные отходы. Прежде всего полномочия связаны с созданием дополнительных мест накопления. Ещё одним эффектом таких споров может выступать привлечение к публичной ответственности за нарушения в области обращения с отходами.
3. Пересечение со смежными полномочиями органов государственной власти.
3.1. Возможна ситуация, при которой обязанность одного уровня публичной власти возлагается с течением времени на два. Так, с 2024 года информирование потребителей о расположении мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп осуществляется не только муниципалитетами (как было ранее), но и органами субъектов РФ посредством размещения информации о расположении таких мест в ФГИС «ЭКОМОНИТОРИНГ». Проблемный характер такого изменения состоит в том, что ответственность за подачу сведений распределяется на двух самостоятельных исполнителей, что может создать ситуацию пассивности каждого из них в расчёте на исполнение вторым.
3.2. Обсуждая смежные полномочия, нельзя не упомянуть важное с точки зрения практического применения и объяснения характера взаимодействия разных уровней власти при осуществлении полномочий постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П (далее – постановление КС РФ от 30.05.2023 № 27-П). В нём был рассмотрен вопрос о допустимости понуждения органов местного самоуправления ликвидировать несанкционированные места накопления ТКО за счёт средств из местного бюджета на территориях, входящих в границы муниципального образования, но собственность на которые не разграничена. Как указал Конституционный суд, на органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких несанкционированных свалок. В п. 7 постановления КС РФ от 30.05.2023 № 27-П он констатирует со ссылкой на ст. 2 и 42 Конституции РФ общегосударственное значение задачи по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на соответствующих территориях, и необходимость участия в её решении всех уровней публичной власти. А потому её решение не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов.
До внесения необходимых изменений в законодательство допускается принятие судебных решений, возлагающих на муниципалитет обязанности по ликвидации свалок на неразграниченных территориях за счёт средств местного бюджета, но с обязательным определением минимально допустимого объёма софинансирования из федерального и/или бюджета субъекта. Исключением служит ситуация, при которой доказано, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов на таких землях вызвано умышленными неправомерными действиями органов местного самоуправления (позиция была воспринята судебной практикой, что расширило круг обстоятельств, подлежащих установлению для вынесения решения, причём не всегда прослеживается презумпция отсутствия нарушений муниципалитета). Тогда устранение несанкционированной свалки должно осуществляться за счёт местного бюджета.
Рассмотрим судебную практику трёх субъектов РФ, последовавшую за постановлением КС РФ от 30.05.2023 № 27-П.
3.2.1. Массив актов из Забайкальского края по вопросу ликвидации несанкционированных мест накопления ТКО является самым обширным среди трёх субъектов РФ.
Так, в решении Калганского районного суда Забайкальского края от 17.07.2025 № 2а-12/2025 суд ссылается на вышеуказанное постановление Конституционного суда РФ, однако приходит к выводам не в пользу муниципального образования. В обоснование возложения исключительно на муниципалитет расходов и обязанности по устранению свалки на неразграниченной территории суд приводит два аргумента: а) наличие механизма финансирования мероприятий по ликвидации подобных свалок за счёт средств местного и бюджета субъекта РФ, а именно поступлений от платы за НВОС, штрафов за нарушения в области охраны окружающей среды, исполнения исков и добровольных поступлений, связанных с возмещением вреда окружающей среде; б) длительность образования свалки ввиду бездействия органов местного самоуправления по её ликвидации.
Рассматривая указанные аргументы, стоит отметить, что механизм, указанный в п. «а», находится полностью в зоне контроля субъекта РФ, который разрабатывает и утверждает план мероприятий, а также Министерства природных ресурсов и экологии РФ, с которым он согласовывается. Аргумент суда под пунктом «б» выхолащивает предложенный Конституционным судом РФ алгоритм обеспечения муниципалитета финансовыми возможностями исполнения общей задачи всех уровней публичной власти, поскольку ставит в вину местному самоуправлению сам факт длительного образования свалки (что встречается и в других судебных актах субъекта), который сам по себе не может свидетельствовать об умышленном нарушении муниципалитетом своих обязанности в области обращения с ТКО (исходя из позиции Конституционного суда РФ, который указывает на необходимость доказывания такого нарушения для лишения софинансирования).
Существуют примеры, когда в судебном акте позиция из рассмотренного постановления Конституционного Суда РФ может излагаться избирательно: например, акцент делается на допустимости возложения обязанности устранить несанкционированную свалку на неразграниченной территории на муниципалитет за счёт местного бюджета, а далее указывается, что при полном исполнении обязанности муниципалитет вправе претендовать на компенсацию из бюджетов других уровней (и то при отсутствии умышленных нарушений при исполнении своих полномочий). При таком изложении механизм исполнения обязанности существенно меняется: муниципалитет должен сначала ликвидировать место накопления ТКО за свой счёт, а далее возможно получит компенсацию.
3.2.2. Судебные споры относительно проблемы ликвидации несанкционированных мест накопления ТКО на неразграниченных территориях менее распространены в практике судов Челябинской области. Обсуждаемая позиция Конституционного суда РФ может не достигать своих целей по процессуальным причинам. Например, в апелляционном определении Челябинского областного суда от 21.01.2025 по делу № 11-724/2025 указано, что прокурор изначально обратился с требованием о ликвидации свалки на участке с неразграниченной собственностью к муниципалитету, а в апелляции отказался от своих требований в части возмещения муниципалитету расходов другими бюджетами (суд принял такой отказ). В итоге администрация муниципального образования должна исполнить обязанность, но не получит софинансирования. Представляется недопустимым ставить финансирование в такой ситуации в зависимость от реализации процессуальных возможностей истцом.
Примечательно, что части позиции из постановления Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П используются в судебной аргументации при разрешении вопроса об обязании муниципалитета ликвидировать несанкционированную свалку на территории, принадлежащей самому муниципальному образованию.
3.2.3. Ярославская область располагает наименее богатой практикой по рассматриваемому вопросу. Позиция из постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П используется также для определения муниципального образования, на которое должна быть возложена обязанность устранить конкретную свалку. Так, муниципальный район при выяснении ряда обстоятельств может быть освобождён от обязанности устранить несанкционированное место накопления ТКО, располагающееся на территории сельского поселения с неразграниченным правом собственности.
3.2.4. Из представленной практики трёх субъектов РФ можно сделать ряд выводов. Во-первых, проблематика несанкционированных свалок имеет в них разную степень выраженности. Во-вторых, несмотря на направленность постановления КС РФ от 30.05.2023 № 27-П на защиту муниципалитетов от неоправданного возложения на него всего объёма обязанностей по общезначимому для всех уровней публичной власти вопросу, судебная практика представленных субъектов стремится посредством толкования акта Конституционного суда РФ сохранить старый вектор развития практики, выражающийся в возложении и финансового бремени на местное самоуправления и бремени исполнения фактических действий по устранению несанкционированных свалок на неразграниченных территориях. Кроме того, суды не всегда упоминают постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П при решении вопроса о возложении обязанности устранить несанкционированное место накопления ТКО.
4. Финансовое обеспечение.
Материальное обеспечение является экономической основой реализации полномочий, в связи с чем внимание к этому вопросу со стороны суда может увеличить исполнимость решения, обязывающего муниципальное образование совершить те или иные действия.
Так, констатируя обязанность муниципального района организовать ликвидацию несанкционированной свалки на территории сельского поселения (а иногда и на землях, собственность на которые не разграничена) суды указывают на возможность муниципального района получить средства, покрывающие расходы на её исполнение, посредством механизмов межбюджетных трансфертов, или за счёт государственной программы, действующей на территории субъекта, направленной на субсидирование субъектов, предпринимающих меры по защите окружающей среды. Верховный суд РФ придерживается позиции о том, что в судебном акте нужно не только перечислить государственные программы, но и установить, есть ли, исходя из конкретных обстоятельств, у муниципалитета реальная возможность ими воспользоваться.
Финансовый аспект может стать центральным аргументом суда при определении лица или органа власти, на который стоит возложить обязанность. Однако чаще в судебных актах он отсутствует.
Постановление КС РФ от 30.05.2023 № 27-П обратило внимание на проблему материального обеспечения возлагаемых на органы местного самоуправления обязанностей, прямо не предусмотренных законом, и тем более относящихся к зоне ответственности не только местного самоуправления, но и других уровней публичной власти. Конституционный суд прямо указал на необходимость в таких случаях разрешать вопрос о софинансировании в судебном акте, обязывающем местное самоуправление. Последовавшая за этим судебная практика приходит к выводу об обязательности приведения обоснования размера долей финансирования разных уровней власти, при этом наблюдаются ошибки в определении привлекаемых в качестве ответчиков для софинансирования лиц.
Заключение
Подводя итог, можно заключить, что понимание судами разных субъектов РФ полномочий муниципалитетов в области обращения с ТКО не идентично, но имеет общие тенденции, демонстрирующие устойчивость на протяжении всего периода, взятого для исследования правоприменительной практики. В вопросах, по которым имелись существенные расхождения, относительное единообразие было достигнуто после публикации разъясняющих актов Верховного суда РФ.