В соответствии с ч.1 ст.39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Одной из ключевых является конституционная норма о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России (ч.4 ст.67.1 Конституции РФ). Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.
В нашей стране государственная политика претерпела ряд изменений, которые направлены на поэтапное формирование к вопросам инвалидности правозащитного подхода. Это произошло со времени ратификации Конвенции о правах инвалидов. В соответствии с п.1 ст.3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989г.; вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей.
Следует отметить, что несколько лет назад в работах ученых, изучающих вопросы нарушения прав семей с детьми-инвалидами, отмечалось, что основная область нарушений приходится на сферу социальной защиты (получение льгот и услуг) с оговоркой о том, что родители могут быть не знакомы с законодательством в данной сфере. В настоящее время всё больше внимания уделяется организации самостоятельного образа жизни инвалидов, совершенствованию нормативной правовой базы как инструмента развития сопровождаемого проживания, в том числе в субъектах Российской Федерации и иные. Это позволяет сделать вывод о положительной динамике в вопросах обеспечения защиты прав и свобод детей с особыми потребностями.
Вместе с тем, актуальной остается проблема обеспечения права на социальное обслуживание детей раннего возраста, особенно тех, кто имеет ментальные нарушения. Пункт 2 ч.1 ст.15 Федерального закона от 28.12.2013 №442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о социальном обслуживании) предусматривает признание нуждающимся в социальном обслуживании ребенка-инвалида. Для детей раннего возраста, не имеющих инвалидности, не предусмотрено такой нормы. Закон о социальном обслуживании не содержит определения понятия ребенок раннего возраста, нуждающийся в социальном обслуживании.
Обращение к правовым актам по вопросу определения понятия «ранний возраст» у детей может дать следующий результат. Федеральный закон указывает, что дети, достигшие возраста двух месяцев, могут начать получение дошкольного образования (ч.1 ст.67). Из подзаконных актов правоприменитель понимает, какие возрастные категории попадают под действие правовых норм. В Приказе Минпросвещения России регулирование вопросов развития, присмотра, ухода и оздоровления направлено на детей раннего возраста, причем возраст воспитанников определен от 2 месяцев до 3 лет (пункт 13 раз.II).
Если же обратиться к вопросу социального обслуживания детей раннего возраста, то можно столкнуться с тем, что законодатель не определяет такую группу детей, как отдельную категорию граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в социальном обслуживании (ст. 15 Закона о социальном обслуживании). В науке социального права данная категория получателей социальных услуг также не названа.
Вместе с тем отсутствие дефиниции в нормах права, ставит барьеры для социального обслуживания детей, получения ими социальных услуг.
Ребенок, имеющий статус «ребенок-инвалид», имеет возможность получать гарантированные государством, например, технические средства реабилитации (ч.1 ст.10 Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"), или признаётся нуждающимся в социальном обслуживании и получает социальные услуги (п.2 ч.1 ст.15 Закона о социальном облуживании). Но до обретения такого статуса дитя остается без социальных услуг.
Из официальных данных статистики, можно увидеть, что на 01 января 2023г. при общем количестве детей-инвалидов 722 тыс. человек, число детей-инвалидов в возрасте от 0 до 7 лет составляет 197 тыс. человек. Почти в три раза меньше, чем в возрасте от 8 до 17 лет.
Возможной причиной может быть то, что правовые акты устанавливают условия признания гражданина инвалидом, вызывающие необходимость социальной защиты. К ним относятся три основных: 1) нарушение здоровья, 2) полное или частичное ограничение жизнедеятельности, 3) потребность в реабилитации и абилитации (пункт 5 разд. II).
Ребенок имеет особенности как физического, так и психического развития. Следовательно, неприменимы единые со взрослыми критерии и классификации при установлении инвалидности. Безусловно, диагностировать наличие заболеваний, перечень которых приведен в приложении к постановлению Правительства РФ, на основе лабораторных исследований возможно. Вместе с тем, в силу своих возрастных особенностей установить все условия для признания ребенка инвалидом не представляется возможным для детей, имеющих поведенческие нарушения. Следует согласиться с Л.В. Серегиной в том, что наличие только лишь нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма не гарантирует признание человека инвалидом. Сложность заключается в том, что до 3-х летнего возраста диагностировать инвалидность при наличии ментальных отклонений, практически, невозможно. Хотя ранний возраст ребенка является особенно важным для оказания ему социальных услуг с целью коррекции поведенческих и ментальных отклонений в здоровье и недопущения его инвалидизации. То есть профилактическая направленность, на которую как на принцип социального обслуживания указывает Е.Е. Мачульская.
В Законе о социальном обслуживании отсутствуют нормы, которые бы регулировали оказание социальных услуг детям раннего возраста. Л.В. Сотникова указывает на то, что долгое время ключевое место в социальной политике государства занимала поддержка старшего поколения. Данный факт обусловил то, что нормы права в сфере социального обслуживания в большей части регулируют оказание социальных услуг совершеннолетним гражданам и пожилым людям. Этот дисбаланс в известной степени является актуальным и в настоящее время.
Определение понятия «ранняя помощь» имеется в распоряжении Правительства РФ от 31.08.2016 N 1839-р.
Также понятие "ранняя помощь детям и их семьям" дано в Концепции развития в Российской Федерации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, на период до 2025 года.
Оба документа акцентируют на возраст детей - до 3-х лет. Делаем вывод, что государственная политика оперирует понятием «ранний возраст» применительно к детям, не достигшим возраста трех лет.
В разделе III Концепции развития в Российской Федерации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, на период до 2025 года указано, что в Российской Федерации с 2016 до 2020 года наблюдается тенденция к увеличению числа детей-инвалидов на 10,7%. Ментальные нарушения с 2014 года занимают первое место в структуре детской инвалидности, среди них расстройства психического развития (аутистический спектр) и умственная отсталость.
Важным является упоминание ранней помощи детям, указание на причины их инвалидизации, но данные документы не являются нормативно-правовыми актами. Отсутствие в законе легального определения понятий «дети раннего возраста», «дети раннего возраста, нуждающиеся в социальном обслуживании» затрудняет реализацию их права на социальное обслуживание.
Таким образом, дать определение понятия «дети раннего возраста» в целях социального обслуживания важно. Ученые указывают на особую значимость терминологии. Как справедливо отмечает С.Ю. Головина, важную роль в достижении формальной определенности права играют термины и правовые дефиниции. Е.А. Токарева указывает, что правовые акты рассчитаны на повседневное использование и обычными людьми, которые не имеют правовой подготовки. В таком случае, точность, доступность содержания правовой нормы, ее понятность имеют важное значение для правильного поведения и принятия решений субъектами права социального обеспечения.
Определение понятия «ранний возраст» для социального обслуживания детей, не являющихся инвалидами, позволит, с точки зрения практики применения, включить данную категорию получателей социальных услуг в правовые акты, определяющие потребность в финансировании социального обслуживания граждан. Как верно указывает О.С. Забралова, что смещение акцентов в сторону адресной финансовой помощи вместо всеобщего социального обеспечения обуславливает необходимость выделения нуждающихся групп населения - получателей социальных услуг.
В науке же возникнет возможность включить данную категорию граждан - получателей социальных услуг в элементы классификации субъектов социального обслуживания.
Так, В.Ш. Шайхатдинов, описывая подсистему субъектов социального облуживания, выделяет в закрытом перечне десять групп получателей социальных услуг. В указанный перечень не включены дети раннего возраста, испытывающие трудности в социальной адаптации. Сложность возникает в том, что ни в законодательстве, ни в науке социального права не дано определения для данной категории граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.
Автор полагает, что таким определением может стать следующее: дети раннего возраста, нуждающиеся в социальном обслуживании, это дети от рождения до достижения ими возраста трех лет, не признанные инвалидами, но испытывающие трудности в социальной адаптации и нуждающиеся в предоставлении мер социальной поддержки, в том числе в оказании им социальных услуг.
Возвращаясь в подсистеме субъектов социального облуживания, предложенной В.Ш. Шайхатдиновым, нужно отдать должное, что на момент написания ученым статьи, их перечень можно было считать исчерпывающим. В связи с развитием системы оказания медицинской помощи и ранней диагностики нарушений здоровья у детей, всё больше диагностируется нарушений социальной адаптации, не поддающихся медикаментозной коррекции, но успешно корректируемых в процессе оказания социальных услуг педагогами и психологами в системе социального обслуживания. Поименованная в классификации группа получателей социальных услуг «дети и подростки с ограниченными возможностями», не может включать группу получателей социальных услуг «дети раннего возраста, испытывающие трудности в социальной адаптации». Эти два понятия находятся в отношении пересечения по законам классической логики. Объемы этих понятий пересекаются, но полностью не совпадают. К последним относятся те дети, кто не приобрел соответствующие возрасту речевые навыки, имеет отличающееся от нормотипичного поведение и подобные особенности, которые в отсутствие должной коррекции могут привести к инвалидизации. Например, расстройства аутистического спектра.
Вместе с тем, данную категорию получателей социальных услуг нельзя отнести и к категории детей-инвалидов.
Определение понятия «дети раннего возраста, нуждающиеся в социальном обслуживании» уберет барьеры для признания данной категории граждан нуждающимися в социальном обслуживании. Даст возможность получать индивидуальную программу предоставления социальных услуг (далее по тексту - ИППСУ) в соответствии со ст.15 Закона о социальном обслуживании, и реализовывать право на получение социальных услуг (например, социально-педагогических, социально-психологических и иных) в системе социального обслуживания.
Таким образом, автор полагает, что необходимо, во-первых, дать определение понятия «дети раннего возраста, нуждающиеся в социальном обслуживании». Это важно, как для систематизации в теории права социального обеспечения, так и для правоприменителя при определении вопроса о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании для оказания ему социальных услуг. Во-вторых, дополнить перечень групп получателей социальных услуг подсистемы социального обслуживания граждан, предложенной В.Ш. Шайхатдиновым, и включить в него такую группу, как дети раннего возраста.