Общественный контроль в Российской Федерации получил законодательное урегулирование 10 лет назад в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в РФ» (далее – Закон № 212-ФЗ). Самое время подвести некоторые итоги его реализации, а также поразмышлять о дальнейшем векторе развития.
Появление Закона № 212-ФЗ вызвало в научной литературе широкий отклик, вместивший довольно разнообразные мнения. Е.В. Киричёк справедливо отмечает: « …его принятие является, безусловно, историческим событием в деле провозглашения универсальных основ этого института гражданского общества», что объективно оживило интерес к теоретико-правовым исследованиям в названной сфере.
В формирование доктрины общественного контроля неоспоримый вклад был внесен В.В. Грибом, казалось бы, не оставившим без анализа ни одного из основных элементов данного общественного института. Однако авторитетный ученый продолжает уточнение и углубление отдельных научно-теоретических аспектов, охватывая новые подконтрольные обществу сферы. В этом контексте следует также назвать его фундаментальный труд – учебник по общественному контролю, в предисловии к которому автор объяснял необходимость развития концептуальной основы общественного контроля тем, что государством и общественностью стала осознаваться важная социальная роль данного общественного института и масштабы заложенного в него потенциала.
За истекшее десятилетие библиография общественного контроля пополнилась научными работами многих известных отечественных правоведов: Г.Н. Комковой, И.В. Тепляшина, Г.Н. Чеботарева и др., разработавших институциональный механизм и внесших значительный вклад в исследование его отдельных аспектов.
Повторимся, что после 2014 года активно начали разрабатываться концептуальные основы нового гражданского института, в которых он получил всестороннее обоснование. На практике была создана многочисленная сеть общественных палат и советов от федерального до муниципального уровня, целью которых выступает оценка работы структур публичной власти, в связи с чем контроль приобрел системный характер и получил широкую апробацию.
Позитивно оценивая в целом потенциал закона, не можем не отметить в нем явные нормативные проблемы, которые нуждаются в разрешении, чтобы понимать, куда двигаться дальше. Многие из них выявлены в результате 15-летнего опыта работы автора этих строк в Общественной палате Республики Марий Эл, а также преподавания авторского специального курса «Правовые основы общественного контроля в РФ» в магистратуре юридического факультета.
Целая группа проблемных вопросов связана с громоздкостью и, в то же время, пробельностью законодательного определения центрального понятия – общественного контроля. «Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественно контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».
В нарушение юридической логики цель общественного контроля разорвана перечислением длинного перечня подконтрольных органов и организаций. Вызывает затруднения для неспециалиста термин «публичные полномочия», предоставляющий каждому самому решать, можно ли осуществлять в отношении того или иного органа общественные контрольные мероприятия. Не упрощает правоприменение упущенный законодателем такой важный компонент, как объект контроля.
Конструкция приведенной нормы вводит в ступор непосвященных в тонкости юриспруденции представителей общества, отталкивая своим многословием и неопределенностью А между тем в законе имеется «грозная» статья об ответственности субъектов контроля за необоснованное вмешательство в деятельность вышеперечисленных органов (ч. 2 ст. 27). Подобные просчеты создают среду для отчуждения простых граждан и создаваемых им структур общества. Для ликвидации отмеченных недостатков и усиления социальной активности граждан в общественной контрольной деятельности видится целесообразным уточнение понятийного аппарата двумя новыми категориями:
1) общественные интересы – составляющие особое внимание и значимость для представителей общества вопросы, связанные с защитой прав граждан и общественных объединений; сохранением стабильности и общественной безопасности;
2) объект общественного контроля – управленческая деятельность органов публичной власти, а также иных органов и организаций, принимаемые ими управленческие решения и правовые акты.
Видится целесообразным дополнение обсуждаемого закона соответственно двумя самостоятельными статьями 4.1 и 4.2, расположенными сразу за определением понятия общественного контроля. При этом последнее предлагается изложить в более доступной форме: «Общественный контроль – это направленное воздействие субъектов общественного контроля на объекты общественного контроля, перечисленные в ст. 4.2 настоящего Федерального закона, имеющее целью оценку соблюдения ими общественных интересов».
Наличие в данном случае отсылочных норм способствует более полному правовому наполнению ключевой законодательной конструкции понятия общественного контроля, предостерегая от возможных ошибок, заблуждений правоприменителя в ходе реализации общественных контрольных функций, принятии точных решений относительно подконтрольных объектов.
Не менее важной в Законе № 212-ФЗ является глава 2, посвященная субъектам общественного контроля, т.е. организационным структурам, непосредственно его осуществляющим. В соответствии с ч. 1 ст. 9 была создана стройная система общественных палат под координацией федеральной Общественной палаты. Ее большая заслуга в том, что во всех субъектах РФ, включая новые территории Донецкой и Луганской республик, Запорожской и Херсонской областей, проведена кропотливая работа по формированию региональных палат.
Общественной палатой России с 2018 года велась масштабная деятельность не только по образованию новых, но и «перезагрузке» имеющихся общественных советов на федеральном уровне, в результате которой в 2021 году они были образованы при пятидесяти федеральных органах исполнительной власти. Подобный процесс происходил также на уровне субъектов РФ и в муниципальных образованиях. Так, в Республике Марий Эл образованы 14 общественных советов в муниципальных районах и 3 – в городских округах.
Однако на протяжении действия Закона № 212-ФЗ ведутся научные дискуссии «о непоследовательной и нелогичной позиции законодателя», ограничившимся лишь упомянутым перечнем субъектов общественного контроля, характеризующихся известной степенью зависимости от государственных (муниципальных) органов власти. Они все без исключения формируются при участии названных властных структур, в своей последующей деятельности финансово поддерживаются за счет бюджетных средств.
Между тем данные легитимные субъекты общественного контроля количественно составляют весьма незначительную часть гражданского общества, а огромный его пласт оказался не задействован. Это такая категория как «гражданин РФ» и формализованные гражданские структуры – общественные объединения. Хотя они обладают колоссальным общественным ресурсом и необходимыми навыками, а для многих общественных организаций правозащитная функция является основной.
Вся «нелогичность» вопроса заключается в том, что законодатель просто «умолчал» о них в ст. 9, но совсем проигнорировать не осмелился, в результате чего появилась звучная статья 3 о «праве граждан на осуществление общественного контроля». Однако на деле она не решила проблему самореализации в сфере общественного контроля активной части россиян, хотя и, сгладив острые углы в отношении граждан, наделила их производным статусом привлеченных участников в мероприятиях по общественной проверке и экспертизе (ст. 21, 23).
В лучшей ситуации оказались общественные объединения, которым закон «дозволяет» самостоятельно инициировать, организовывать и осуществлять контроль в двух наименее сложных общественных формах мониторинга и обсуждений.
Полагаем, что для восстановления законодательного равновесия необходимо исключить из действующей статьи 3 категорию «граждан» и наделенные «усеченным» статусом общественные объединения, дав им прописку в надлежащей ст. 9. Логичным завершением структурного единства всех элементов субъектного состава общественного контроля представляется принципиально важным перемещение категории «граждане», как ключевого института гражданского общества, в новую ч. 3 ст. 9. Помимо сохранения за ними сегодняшнего статуса общественных экспертов и инспекторов, дополнить уже апробированным участием в качестве общественных наблюдателей, а также в качестве членов инициативных групп и ином качестве. Общественные объединения после необоснованной десятилетней неопределенности должны занять свою законодательную нишу в самостоятельном п. 5 ч. 1 ст. 9. Не исключается при этом сохранение действующей оговорки относительно их правомочий только в двух вышеназванных формах.
Предложенные юридико-технические подходы будут способствовать непротиворечивому правопониманию и, самое главное, правильной правореализации, исключающей конфликтные ситуации между общественными контролерами и подконтрольными органами. Правовая упорядоченность контрольных функций общества позволит большему числу его представителей реализовать свои возможности в этом направлении.
Для придания Закону № 212-ФЗ «второго дыхания» следует рассмотреть помимо изменения действующих норм также и включение новых положений, отвечающих современным вызовам. Следует обратить внимание на активное применение в общественном контроле цифровых технологий, которые могут привнести существенные трансформации в формы и методы общественных контрольных мероприятий.
Например, создание специальной цифровой платформы, условно назовем ее «Общественная экспертиза», значительно упрощает реализацию одноименной формы общественного контроля. Она обеспечит для любого организатора общественной экспертизы доступность подбора лиц из систематизированного перечня зарегистрированных на платформе кандидатов и разместивших резюме, подтверждающее их компетенции. На сегодня в действующем законе данный вопрос отражен весьма расплывчато.
Подобная регистрация упорядочит процедуру отбора общественных экспертов, а также будет способствовать соблюдению основного принципа организации общественного контроля – его публичности и открытости. Здесь же можно размещать результаты уже проведенных экспертиз, из которых также можно составить представление о профессионализме общественного эксперта. В этом контексте заслуживают внимания появившиеся в последнее время научные исследования, посвященные цифровизации отдельных направлений общественного контроля, способствующие его осуществлению.
Вместе с тем настала необходимость более глубокого совершенствования отечественного института общественного контроля, добившегося за десятилетие серьезных практических результатов, направленных на защиту общественных интересов. Очевидной становится цифровизация в целом всей сферы общественного контроля путем создания масштабного портала «Общественный контроль», аккумулирующего многомерную информацию нормативного и практического характера в данной сфере. Заинтересованность в таком цифровом «помощнике» имеется у всех участников общественного контроля и органов, в отношении которых он осуществляется. Также сведения, размещенные на портале, необходимы для повышения правовой грамотности населения в данной сфере общественных отношений, формирования гражданского правосознания.
И, наконец, настало время подумать о включении общественного контроля, как современного демократического инструмента гражданского общества для оценки деятельности власти, в Конституцию РФ. Придание ему конституционного статуса представляется вполне реальным в свете обсуждаемого принятия нового Основного закона, концептуально базируется на конституционных положениях, наделяющих граждан правом участвовать в управленческой деятельности государства.
По мнению Е.В. Бердниковой, «в мировой доктрине демократии концептуализированных аналогов российского общественного контроля практически не существует». Очевидно, что российское гражданское общество наконец-то становится зрелым, способно создавать собственные демократические механизмы, уходя от навязываемых длительное время, далеко не идеальных, западных образцов. Конституционализация, несомненно, еще более поднимет авторитет отечественного общественного контрольного института, внесет весомый вклад во взаимодействие общества и государства.