Право на жилище прямо закреплено в Конституции Российской Федерации, что определяет его высочайшее значение. Между тем в настоящее время на первый план выходят косвенные гарантии права на жилище, о важности которых давал разъяснения Конституционный Суд РФ. Таким образом, с одной стороны, Конституция гарантирует каждому право на жилище, с другой – жилищные права реализуются субъектами, по общему правилу, самостоятельно.
Однако, правовая природа конституционного права на жилище имеет сложный характер. Правоотношения, складывающиеся в связи с реализацией жилищных прав, различны – в зависимости от того, каков их субъектный состав.
Во-первых, право на жилище может реализовываться в рамках частноправовых отношений. Это отношения, связанные с приобретением жилья гражданами и организациями за счет собственных (негосударственных) средств.
Во-вторых, право на жилище может быть реализовано за счет государства – в случаях, указанных в ч. 3 ст. 40 Конституции. Для этого граждане должны быть отнесены к указанной в законе категории лиц, имеющих право на получение жилище за счёт бюджетных средств, или в установленном законом порядке и по соответствующим основаниям признаны малоимущими и нуждающимися в жилище. В этом случае отношения, складывающиеся в порядке реализации указанного положения, имеют публично-правовой характер. Многие исследователи пишут о том, что граждане сталкиваются с трудностями при реализации права на бесплатное получение жилого помещения.
Критерий разграничения частноправовых и публично-правовых отношений в сфере гражданской юрисдикции содержится в правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ. Он состоит в том, что публично-правовые отношения характеризуются отсутствием равенства участвующих в них субъектов, один из которых реализует по отношению к другому властные полномочия.
Высокая практическая значимость дифференциации правоотношений в сфере реализации жилищных прав на частные и публичные определяется тем, что в отношении частноправовых и публично-правовых конфликтов предусмотрены разные процессуальные порядки. Споры, возникающие из частноправовых отношений, рассматриваются и разрешаются в гражданском судопроизводстве, по правилам искового производства. Публично-правовые дела подлежат рассмотрению в рамках административного судопроизводства, по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ).
Поэтому споры, возникающие в связи с реализацией жилищных прав, необходимо дифференцировать – для определения надлежащего процессуального порядка (формы) защиты.
Военнослужащие Вооруженных Сил РФ, согласно действующему российскому законодательству, составляют особую категорию граждан, права которой урегулированы рядом специальных нормативных правовых актов. Это, безусловно, определяется особым характером их профессиональной деятельности по защите нашего Отечества, сопровождающейся высокими нагрузками, связанной с риском здоровьем и жизнью. Ученые также подчеркивают, что именно особый характер деятельности военнослужащих предполагает особые способы обеспечения их жильем. Таким образом, военнослужащие обладают особым статусом в жилищных правоотношениях.
Вопросы жилищного обеспечения военнослужащих урегулированы в специальном законодательстве, устанавливающем гарантии решения жилищной проблемы военнослужащих за счёт федерального бюджета. Следовательно, отношения по обеспечению и реализации прав военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации на получение жилых помещений носят публично-правовой характер.
Вместе с тем, военнослужащие, разумеется, могут приобретать жилье также за собственные средства – то есть, вступать в частноправовые жилищные отношения.
В широком смысле жилищные права – это разновидность гражданских прав (прав, регулируемых нормами гражданского законодательства). Поэтому в вопросах способов их защиты нужно обращаться к общим положениям ст. 11 Гражданского кодекса РФ, в которой установлено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав и законных интересов осуществляют суд, арбитражный суд и третейский суд. Также указано, что административная защита допускается в определенных законом случаях, при этом она не исключает обращение в суд в случае несогласия с решением, принятом в административном порядке.
Говоря о несудебных средствах защиты гражданских прав и интересов военнослужащих, отдельные авторы говорят об их большей – в сравнении с судебной защитой – эффективности. Другие ученые даже классифицируют субъектов такой защиты на три группы: сами военнослужащие, чьи права и интересы нарушены; нарушители прав и интересов военнослужащих (министерства, ведомства и т.п.) и «защитников» прав военнослужащих, к которым причисляются как Президент страны, органы публичной власти, нотариусы, так и юристы и даже СМИ. Такой подход не просто юридически неверный, но и опасный. Защита права в строгом смысле – это деятельность, результатом которой является акт, обладающий публично-правовыми свойствами, важнейшим из которых выступает исполнимость – возможность принудительного исполнения. Таким свойством обладают только решения государственных судов, а также решения третейских судов (арбитражей) – при условии, что государственный суд выдал на них исполнительный лист. Поэтому любые меры внесудебной «защиты» могут именоваться «защитой» лишь условно и выступают дополнительными механизмами урегулирования правовых разногласий, но никак не альтернативой государственному судопроизводству. Военнослужащим должны разъясняться эти аспекты, для того, чтобы у них не формировалось неверное представление о правовых последствиях их обращения в СМИ или, например, к юристу.
Отдельно надо остановиться на нотариальной охране гражданских прав, в том числе – военнослужащих. Нотариат выполняет важные функции гражданско-правовой превенции – иначе говоря, создает условия, обеспечивающие устойчивость гражданско-правовых отношений. Если спор возник из нотариально удостоверенной сделки, то он рассматривается судом по правилам приказного производства (ст. 122 ГПК РФ), в пятидневный срок и без проведения судебного заседания. Применительно к рассматриваемым жилищным правоотношениям, функция нотариата является также компенсаторной. Если сделка с жилым помещением, удостоверенная нотариусом, будет признана недействительной, то нотариус обязан возместить ее добросовестной стороне стоимость жилого помещения в полном объеме. В этой связи думается, что обязательное нотариальное удостоверение сделок с жилыми помещениями выступало бы крайне эффективной мерой охраны жилищных прав военнослужащих.
Надо сказать, что нотариат весьма оперативно реагирует на современные вызовы, стоящие перед российским обществом, и предпринимает адекватные меры для поддержки участников СВО, членов их семей. Например, были введены льготы для военнослужащих, которые получили ранения и находятся на лечении в госпиталях и других военно-лечебных учреждениях в виде полного освобождения от оплаты по отдельным видам нотариальных действий.
Итак, для защиты своих нарушенных жилищных прав военнослужащие Вооруженных Сил РФ, в первую очередь, вправе обратиться в вышестоящий в порядке подчиненности орган федеральной власти или вышестоящему должностному лицу с соответствующей жалобой. В случае несогласия с принятым этим органом, должностным лицом решением они могут реализовать свое конституционное право на судебную защиту.
Жилищные права российских военнослужащих защищают суды общей юрисдикции (военные суды) в порядке гражданского и административного судопроизводства. В гражданском судопроизводстве рассматриваются частноправовые споры с участием военнослужащих, в административном – публично-правовые.
Обращения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в суд в защиту их жилищных прав в рамках публично-правовых конфликтов рассматриваются в административном судопроизводстве по правилам главы 22 КАС РФ.
При этом необходимо обратить особое внимание на правила, связанные с распределением бремени доказывания в таких делах. Однако, на практике эти правила не всегда соблюдаются. Так, при рассмотрении Псковским гарнизонным военным судом административного дела административный ответчик в судебное заседание не явился. Суд при этом судебное заседание не отложил и рассмотрел дело, руководствуясь объяснениями административного истца и письменными доказательствами.
Иными словами, военнослужащему (административному истцу) пришлось самому доказывать незаконность и необоснованность оспариваемого им решения административного ответчика (ФГАУ «Росжилкомплекс), хотя, согласно ч. 2 ст. 62 КАС РФ, бремя доказывания законности и обоснованности принятых решений законодатель возложил на соответствующий орган публичной власти, должностное лицо. В итоге суд пришел к выводу, что права на доплату субсидии военнослужащий не имеет. Возможно, если бы в деле участвовал административный ответчик, ему не удалось бы доказать соответствие закону и конкретным фактическим обстоятельствам принятого им решения, и право на доплату военнослужащий бы получил. В любом случае, представляется, что в приведенном примере судом было нарушено правило распределения обязанностей по доказыванию в административном судопроизводстве, что могло повлечь нарушение права административного истца на судебную защиту. Суд должен был воспользоваться своим правом обязать административного ответчика к явке в судебное заседание (ч. 1 ст. 121 КАС РФ). Аналогичная ситуация сложилась при рассмотрении дела Анапским городским судом Краснодарского края. Правда, в данном случае административные исковые требования были удовлетворены.
Такую же позицию занял и Махачкалинский гарнизонный военный суд, который счел, что неявка в судебное заседание представителя административного ответчика – командира войсковой части, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в силу ч. 6 ст. 226 КАС РФ не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела. Подчеркнем, что в тесте ч. 6 ст. 226 КАС РФ, на которую сослался суд, имеется специальное указание: «если суд не признал их явку обязательной». Судам надлежит активнее использовать свое право признать обязательной явку в судебное заседание административного ответчика, особенно в тех случаях, когда с их стороны не поступил письменный отзыв на административное исковое заявление.
Ученые также отмечают отдельные «процессуальные отклонения», допускаемые судами при рассмотрении дел о защите прав и интересов военнослужащих.
Как видно, судебная практика в настоящее время несвободна от процессуальных нарушений, допускаемых судьями при рассмотрении дел с участием военнослужащих Вооруженных Сил РФ. Эти нарушения снижают эффективность судебной защиты прав и интересов военнослужащих.
При этом Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было четко сформулировано требование, обращенное к судам, о том, что рассмотрение этих дел «должно вестись самым тщательным образом с учетом не только всех правовых аспектов, но и конкретных, жизненных обстоятельств и ситуаций».
Нужно подчеркнуть, что неукоснительное соблюдение судами всех процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения гражданских дел по защите прав – в том числе, жилищных – военнослужащих выступает не единственным фактором, способным повысить эффективность правовой защиты.
В соответствии с действующим процессуальным законодательством, дела по защите гражданских прав военнослужащих рассматриваются по общим правилам искового производства, а также общим правилам административного судопроизводства. В отдельное производство такие дела не выделены ни в ГПК РФ, ни в КАС РФ.
Кроме этого, законодатель установил случаи, когда заявление в защиту гражданских прав и интересов гражданина может быть предъявлено прокурором (ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ). Вне всяких сомнений, возбуждение гражданского и административного судопроизводства на основании обращения прокурора есть важнейшая мера государственной поддержки и защиты граждан, которые в силу объективных обстоятельств не могут защитить свои права и законные интересы самостоятельно.
При этом, ни в ст. 45 ГПК РФ, ни в ст. 39 КАС РФ прямо не закреплена возможность обращения прокурора в суд общей юрисдикции в защиту нарушенных или оспоренных прав и интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ.
Как уже было сказано, особый характер профессиональной деятельности наших военнослужащих определяет особенности их правового статуса и налагает на государство обязанность предоставить им дополнительные меры социальной поддержки и защиты их прав. Помимо этого, упрощается порядок рассмотрения споров при обращении в суд прокурора и органов исполнительной власти, когда они вправе выступать в защиту интересов граждан и организаций.
Исходя из этого, представляется, что наделение органов прокуратуры специальной обязанностью по обеспечению реализации мер судебной защиты гражданских прав, свобод и законных интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в форме возбуждения гражданского и административного судопроизводства в защиту их прав и интересов выступает сегодня важнейшим направлением совершенствования процессуального законодательства. Соответствующие дополнения, специально указывающие на право прокурора обратиться с исковым заявлением и административным исковым заявлением в защиту военнослужащих и членов их семей нужно внести в тест ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ и ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Уже внесенные в процессуальное законодательство поправки, предусматривающие дополнительные основания приостановления производства по делу в случае участия гражданина в боевых действиях в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований, являются недостаточными процессуальными средствами защиты их прав и законных интересов. Даже вернувшись с выполнения боевого задания, прибыв в отпуск или на лечение, гражданин не всегда имеет физические и душевные силы и необходимые материальные средства, юридические знания для того, чтобы самостоятельно эффективно противостоять чиновникам в борьбе за свои права. Задача государства – предоставить ему возможность обратиться с соответствующим заявлением к прокурору, который в интересах законности окажет ему необходимое содействие в скорейшей защите своих прав.