Проблемы организации и функционирования института общественного контроля в России широко исследованы в работах С.Ю. Пояркова, В.В. Гриба, А.Н. Шаламовой, а также ряда иных авторов. В произведениях П.А. Зеленского, З.Н. Каландаришвили, В.В. Карпуниной, А.К. Сисакьян, И.В. Тепляшина, Ю.В. Федоренко, а также некоторых иных ученых, проводится анализ отдельных аспектов взаимосвязи вышеназванного института гражданского общества с процессами формирования и развития правовой культуры и правосознания граждан Российской Федерации. Однако, доля работ, посвященных анализу основных проблем и перспектив воздействия общественного контроля на развития правосознания и правовой культуры населения нашей страны, а также разработке системы мероприятий по разрешению указанных проблем, представляется недостаточной, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования.
В Конституции РФ закреплен статус многонационального народа страны как единственного источника власти и носителя суверенитета, реализующего свои властные полномочия через прямые и опосредованные формы народовластия. Однако, конституционные принципы народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает общественный контроль. Данный институт гражданского общества позволяет как гражданам страны, так и негосударственным некоммерческим организациям, осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, а также иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.
Представляется, что образование и функционирование института общественного контроля непосредственно связано с формированием и развитием правовой культуры и правосознания населения нашей страны в силу ряда причин.
Во-первых, появление данного института гражданского общества стало возможным вследствие осознания широкими массами населения своего правового статуса как носителя суверенитета и единственного источника власти страны, а также необходимости его обеспечения через систему контрольных мероприятий за всей системой органов и организаций, реализующих публичные полномочия. То есть, формализация общественного контроля в законодательстве страны явилась, во многом, следствием развития правосознания населения России.
Во-вторых, реализация указанного института гражданского общества в стране предполагает прямое участие граждан РФ в организации и проведении мероприятий общественного контроля как в единоличном статусе, так и в составе общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, что возможно только при наличии участников высокого уровня правовой культуры и правосознания. Ведь участие граждан страны в организации и проведении мероприятий общественного контроля согласно российскому законодательству осуществляется исключительно на безвозмездной основе. Анализ организации и деятельности субъектов общественного контроля, например, Общественной палаты России, также показывает, что их члены осуществляют свою деятельность в рамках функционирования указанных субъектов общественного контроля также безвозмездно (хотя, прямые расходы, связанные с участием в данных мероприятиях, в частности, транспортные, могут возмещаться членам и представителям субъектов общественного контроля из денежных средств, выделяемых на содержание субъектов общественного контроля).
В-третьих, необходимость формирования и развития институтов гражданского общества в РФ является, как отмечает ряд авторов, центральным элементом правовой культуры населения. При этом, акцент делается, с одной стороны, на необходимости разработки и внедрения широкого круга альтернативных институтов гражданского общества, что позволит каждому человеку максимально полно реализовать свою индивидуальность во благо общества, а с другой стороны, на неизбежность внедрения различных параметральных структур, позволяющих оценивать эффективность и результативность как участия населения в работе институтов гражданского общества, так и их влияния на организацию и работу аппарата публичной власти в стране. В этой связи, общественный контроль приобретают особую актуальность и значимость среди всех институтов гражданского общества, так как он позволяет влиять на механизм публичной власти в государстве, мотивируя его, с одной стороны, к повышению эффективности и результативности своей деятельности, а с другой стороны, к обеспечению в ней приоритета прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также прав и законных интересов негосударственных некоммерческих организаций.
В-четвертых, законодатель, закрепляя цели и задачи общественного контроля в РФ (в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), обозначил в качестве основной и приоритетной задачи общественного контроля формирование и развитие гражданского правосознания. Кроме того, вышеназванный Федеральный закон в качестве одной из задач общественного контроля закрепляет формирование в обществе нетерпимого поведения к коррупционному поведению, что выступает в роли важнейшего элемента правовой культуры населения нашей страны (причем, как служащих органов публичной власти, так и обычных граждан, не являющихся государственными или муниципальными служащими).
Однако, влияние института общественного контроля на процессы формирования и развития правовой культуры и правосознания населения РФ осложняется рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, существенной проблемой, снижающей роль и значимость института общественного контроля в РФ в глазах населения, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества в принципе не упомянут в Конституции страны. Более того, в ней не формализовано понятие гражданского общества, ее элементы, ценность для развития российского общества и государства. Это обусловлено во-многом тем обстоятельством, что ранее существовавший в эпоху СССР институт народного контроля власти был подвергнут в первые годы пореформенной России сильной критике как со стороны публичных политиков, так и со стороны ученых правоведов. И, несмотря на то, что в 2020 году Конституция РФ была подвергнута серьезной и глубокой модернизации, ни одна из поправок напрямую не коснулась возможности формализации на конституционном уровне общественного контроля, хотя данный институт гражданского общества на момент разработки поправок в Конституцию РФ успешно функционировал и был закреплен на законодательном уровне более 12 лет. В этой связи, представляется необходимым формализовать общественный контроль на конституционном уровне, закрепив его понятие, принципы, цели и задачи, а также механизм взаимодействия его субъектов как с аппаратом публичной власти, так и населением, которое принимает участие в разработке и реализации мероприятий общественного контроля.
Во-вторых, важной проблемой на сегодняшний день, препятствующей воздействию института общественного контроля на процессы развития правовой культуры и правосознания населения выступает наличие значительного числа «белых пятен» в законодательстве об общественном контроле (например, в упомянутом ранее Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ целый ряд объектов общественного контроля в статье 2 выведен из его предмета ведения под предлогом принятия по ним отдельных федеральных законов, большинство из которых так и не принято). В этой связи, Общественной палате РФ совместно с министерством юстиции РФ необходимо инициировать перед Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ вопрос о разработке и принятии системы федеральных законов об общественном контроле в РФ по тем объектам, которые были выведены из предмета ведения вышеназванного Федерального закона.
В-третьих, существенной проблемой, снижающей воздействие общественного контроля на процессы развития правовой культуры и правосознания населения, выступает то обстоятельство, что субъекты общественного контроля, по сути, не обладают никакими реальными полномочиями в отличие, например, от субъектов народного контроля власти в СССР. Как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, субъекты народного контроля власти обладали, в частности, полномочиями по отстранению от работы должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства, что, с одной стороны, повышало значимость деятельности указанных субъектов в глазах населения, а с другой стороны, рождало эмоциональный порыв у широких масс населения содействовать в организации и реализации мероприятий народного контроля повсеместно.
В-четвертых, определенной проблемой выступает, на наш взгляд, и недостаточный уровень профессионализма представителей субъектов общественного контроля. В этой связи, Общественной палате страны следует поставить вопрос перед Правительством РФ о необходимости разработки Федеральной программы, посвященной повышению профессионального уровня представителей субъектов общественного контроля (например, путем подготовки за счет федерального бюджета бакалавров, специалистов и магистров в области организации и проведения мероприятий общественного контроля, а также развития институтов гражданского общества в стране).
В-пятых, существенной проблемой, снижающей воздействие общественного контроля на процессы развития правовой культуры и правосознания населения, является и слабый уровень использования положительного советского и зарубежного опыта функционирования институтов контроля гражданского общества за властью. В частности, следует использовать опыт Швейцарии, где субъекты гражданского общества обладают серьезными полномочиями по контролю за деятельностью органов публичной властью, вплоть до отмены актов и решений указанных органов власти путем инициирования референдумов различного уровня. Серьезному исследованию подлежат и положительные примеры функционирования института народного контроля власти в СССР (в частности, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, в БССР, где органами народного контроля были выявлены хищения государственной и общественной собственности на миллиарды рублей). Кроме того, Правительству РФ следует принять федеральные программы, посвященные развитию гражданского правосознания и правовой культуры населения, в том числе, и путем их активного участия в разработке и реализации мероприятий общественного контроля.
В-шестых, определенной проблемой выступает и то обстоятельство, что в РФ слабо используются информационно-коммуникационные технологии в работе субъектов общественного контроля. Например, следует активно использовать возможности данных технологий по обеспечению коммуникации населения, субъектов и объектов общественного контроля в режиме реального времени, что позволит не только искоренять последствия нарушений законодательства, но и предупреждать указанные нарушения. Как вариант, Общественной палате РФ следует обратиться в Правительство РФ для инициирования вопроса создания системы электронных площадок, общественный информационно-коммуникационных платформ (аналогов, например, «Telegram»), где граждане страны смогут оперативно в режиме реального времени информировать субъекты общественного контроля о фактах совершаемых (длящихся) нарушений прав, свобод и законных интересов человека и гражданина любыми объектами общественного контроля).
В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:
- Общественный контроль в РФ является результатом развития правовой культуры и правосознания населения страны, выразившегося в осознании широкими массами населения необходимости закрепления в законодательстве необходимости участия граждан страны самостоятельно, либо в составе негосударственных некоммерческих организаций, в контроле за деятельностью, актами и решениями объектов общественного контроля.
- Уровень развития института общественного контроля в РФ и степень участия в его функционировании граждан страны напрямую зависят от уровня развития правовой культуры и правосознания широких масс населения РФ.
- В свою очередь, процессы реализации мероприятий общественного контроля с участием в них все большего количества граждан страны, а также негосударственных некоммерческих организаций, оказывают позитивное воздействие на рост уровня правовой культуры и правосознания населения РФ.
- Росту роли института общественного контроля в процессах развития правовой культуры и правосознания населения России препятствуют многочисленные проблемы, обусловленные: а) отсутствием формализации данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) несовершенством законодательства об общественном контроле; в) отсутствием у субъектов общественного контроля системы реальных полномочий; г) отсутствием централизованной системы подготовки профессиональных кадров для субъектов общественного контроля; д) слабой правовой защитой деятельности представителей указанных субъектов от противоправных посягательств; е) недостаточным использованием позитивного советского и зарубежного опыта функционирования институтов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти; ж) слабым использованием в организации и деятельности субъектов общественного контроля современных информационно-коммуникационных технологий.
- Разрешение указанных проблем требует разработки и реализации системы мероприятий, путем: а) закрепления указанного института гражданского общества в Конституции РФ; б) принятия системы федеральных законов об общественном контроле, устраняющих «белые пятна» в его правовом регулировании в РФ; в) формализации в качестве целей и задач общественного контроля в РФ развитие уровня правовой культуры и правосознания населения страны; г) наделения субъектов общественного контроля системой реальных полномочий, позволяющих, с одной стороны, задействовать широкие массы населения в осуществлении его мероприятий, а с другой стороны, обеспечить оптимальную реализацию целей и задач данного института гражданского общества; д) создание и принятия Правительством РФ после согласования с Общественной палатой страны системы федеральных программ, обеспечивающих развитие института общественного контроля как основного условия обеспечения роста правовой культуры и правосознания населения РФ.