Как известно, ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС РФ) устанавливает, что решения Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ; Суд) обладают свойством окончательности и не подлежат обжалованию. Также в соответствии с положениями указанной статьи ФКЗ о КС РФ решения КС РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами.
В российской науке дискуссия о правовой силе и особенностях решений КС РФ и его правовых позиций далека от завершения. В рамках различных исследований авторы по-прежнему регулярно затрагивают вопросы, в том числе связанные с нормативным содержанием решений и правовых позиций Суда.
КС РФ в Определении от 11 ноября 2008 года года №556-О-Р высказал мнение, согласно которому норма, конституционно-правовой смысл которой выявлен Судом, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим её конституционность решением. Любое законоположение (статья президентского указа или правительственного акта) не может существовать в отрыве ни от Конституции России, ни от правовых позиций КС РФ. Конституционализация права, заключающаяся не в буквальном, а в содержательном и смысловом влиянии Конституции РФ на нормы права, есть влияние конституционных ценностей и принципов на абсолютно все правовые нормы. Следовательно, априори норма закона не может противоречить Конституции РФ.
Сама по себе нормативность в общей теории права определяется прежде всего, как обязательность, вытекающая из норм права. Нормы права, в свою очередь, являются регуляторами общественных отношений, содержат правила, права, обязанности, полномочия и предписания для заранее неопределённого круга лиц.
В юридической практике нормативность традиционно характеризируется сквозь призму двух аспектов. Первым является нормативность, выраженная в нормативных актах, то есть, нормативность, которая прямо содержится в первичных источниках права. Вторым – нормативное содержание источников права, которые сами по себе не являются нормативными актами. По этой логике в исследовании нормативности правовых позиций КС РФ первоначально следует обратить внимание на соотнесение решений Суда и нормативных актов.
Среди множества определений нормативного акта Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года №50 выделяет следующие его характеристики, которые могут быть соотнесены с правовыми позициями (и решениями) КС РФ представленным далее образом.
- Издание нормативного акта в установленном порядке уполномоченным органом.
В случае сравнения правовых позиций (и решений) КС РФ с данным критерием различий не усматривается. Полномочия КС РФ установлены ст. 3 ФКЗ о КС РФ, а процедурные, организационные и правовые аспекты принятия решения установлены, в целом, ФКЗ о КС РФ и, в частности, Главой VIII ФКЗ о КС РФ и Регламентом Суда.
- Наличие в нормативном акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение.
В рассматриваемом контексте решения КС РФ как таковые едва ли могут быть признаны нормативными актами по той причине, что структурно решения КС РФ принципиально отличаются от нормативных актов. Нет достаточных правовых аргументов, позволяющих утверждать, что решения КС РФ, содержащие в себе не только резолютивную часть, но и мотивировочную, а также описание фактических обстоятельств конкретного правоприменительного дела, являются в буквальном виде нормативным актом. Ведь нормативный акт прежде всего представляет из себя упорядоченный юридический текст, составленный (в идеале) с учётом норм юридической техники, содержащий в себе прежде всего указания на права, обязанности и полномочия, выраженные в статьях, пунктах, частях и других структурных элементах нормативного акта.
Вместе с тем некоторые правовые позиции КС РФ проявляют себя во вне как правила поведения, обладающие вместе с общеобязательными и иными свойствами решений Суда. В первую очередь, правовая позиция КС РФ есть те аргументы и доводы, которые использует Суд для решения вопроса о соответствии или несоответствии Конституции России оспариваемого законодательного акта, нормы акта или части нормы. Именно правовые позиции обязательны для неопределённого круга лиц, правоотношения которых были предметом рассмотрения КС РФ, равно как презюмируют своё неоднократное применение. Однако правовые позиции КС РФ являются лишь составной частью решений КС РФ, а потому не обладают всеми качествами полноценных нормативных актов.
С практической точки зрения данные суждения подтверждаются и исследованием правоприменения в области соблюдения судами правовых позиций КС РФ, связанных с толкованием действующего законодательства. Обращая внимание на сложности выявления правоприменительными органами правовых последствий решений КС РФ, С. А. Белов замечает, что поскольку решение КС РФ представляет по своей структуре и форме судебное решение, а не нормативный акт, для применения этих решений требуются навыки толкования прецедентов. Суды затрудняются принимать решения, опираясь на правовые позиции Суда, в том числе в связи с тем, что правовые позиции сформулированы иначе, нежели положения нормативных актов.
Соответственно, в правовой доктрине нередко утверждается, что решения КС РФ в чистом виде не являются нормативными актами; при этом отдельного внимания заслуживает исследование нормативного содержания решений (и правовых позиций) КС РФ. С теоретической точки зрения вопрос о свойствах и особенностях решений и правовых позиций КС РФ неоднократно был предметом изучения в российской научной литературе.
Л.В. Лазарев утверждает, что постановления КС РФ есть нормативно-интерпретационные акты, которыми суд осуществляет правокорректирующую функцию. Н.С. Бондарь определяет решения КС РФ, как воплощение единства нормативных и доктринальных начал. М.А. Митюков считает, что российская правовая система сложилась таким образом, что итоговым решениям и определениям КС РФ присущ характер нормативных актов. В.Д. Зорькин замечает, что вместе с прецедентным значением решения КС РФ приобретают нормативный характер. В. А. Рыжков и вовсе полагает, что решения КС РФ являются особым видом нормативных актов – нормативными актами органов конституционного контроля. Б.С. Эбзеев считает, что несмотря на то, что решениям КС РФ присуща материально-правовая сила закона, решения не являются нормативными актами, но имеют нормативно-регулирующее значение. Г.А. Гаджиев, рассматривая особенности КС РФ, справедливо выдвигает тезис, заключающийся в том, что в процессе интерпретации Судом конституционных норм словесное выражение может не меняться, но изменениям может подвергаться нормативное содержание.
На практике указанные свойства и особенности решений КС РФ выражаются в следующих факторах:
- общеобязательность, установленная ст. 6 ФКЗ о КС РФ;
- непосредственное действие, установленное ч. 2 ст. 79 ФКЗ о КС РФ;
- особый порядок вступления в силу и опубликования, установленные ст.ст. 78 и 79 ФКЗ о КС РФ;
- высшая юридическая сила, установленная ст. 79 ФКЗ о КС РФ.
В юридической литературе практически общепризнанно, что правовые позиции КС РФ обладают юридической силой большей, чем у закона. Законодатель, равно как и всякий правоприменитель, не может преодолеть принятое Судом решение, а в случае несоответствия закона или его положений Конституции России, применяться будет правовая позиция, сформулированная Судом. Для применения правовой позиции КС РФ не требуется отмена действительного (по форме и процедуре принятия) закона, поскольку непосредственно решение Суда будет заменять собой положения, принятые законодателем.
Более того, В.И. Крусс справедливо считает, что законодательная стратегия России должна быть подчинена влиянию конституционализации права. Конституция РФ – принципиально иной акт, нежели все иные законодательные установки, Конституция РФ – это и есть право, которое влияет на создание всех отраслей права, а законы должны являться отражением Конституции РФ посредством прямого или косвенного конституционного влияния.
Несмотря на то, что решение КС РФ выносится в отношении конкретной нормы, правовая позиция, содержащаяся в решении, становится неотъемлемой частью российского правопорядка и приобретает самостоятельное значение. Как указал КС РФ, безотносительно к тому, что решения принимаются Судом по конкретному делу и привязаны к оценке конкретных и определённых норм, они имеют и методологический характер, а значит, когда КС РФ сталкивается с тем, что аналогичная (схожая) норма была проверена, указанная в решении аргументация становится обязательной и связывает при этом не только всех правоприменителей, но и сам Суд. В случае, если было вынесено решение, а Суд в дальнейшем будет вынужден проверять подобную норму закона на соответствие Конституции, уже высказанные правовые позиции должны учитываться, благодаря чему решение Суда не может быть сведено исключительно к оценке отдельных (определённых) норм, а имеет, по сути, прецедентный характер.
Некоторые особенности правовых позиций КС РФ и вовсе оказывают на правовую систему большее влияние, чем законы. Как уже ранее было отмечено, решения КС РФ не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Общеобязательность правовых позиций КС РФ заключается в том, что КС РФ одновременно оценивает и выбранное законодателем правовое регулирование, и понимание закона правоприменителем, вследствие чего решения Суда обязательны для всех органов власти: и для законодателя, принимающего законы и вносящего в них изменения, и для исполнительной власти, применяющей законы, и для судов.
Основа деятельности КС РФ – это проверка на соответствие норм закона или их частей Конституции РФ; как следствие, в известном смысле решения и правовые позиции Суда так или иначе имеют доктринальное значение. Получившая отражение в правовых позициях аргументация придаёт им не только нормативный и общеобязательный характер, но и обладает несомненным научным потенциалом. В результате во многих случаях. решения КС РФ одновременно направлены на то, чтобы разрешить вопрос о соответствии закона (или положений закона) Конституции России, и при этом вырабатываемые Судом правовые позиции зачастую несут в себе доктринальный заряд, который может быть использован и законодателем, и правоприменителем для совершенствования регулирования общественных отношений.
Отдельное влияние нормативного содержания правовых позиций КС РФ на российский правопорядок заключается в создании отраслевой и конституционной практики или конституционализации отраслей права. Например, в Российской Федерации не применяется смертная казнь, как известно, главным образом потому что КС РФ своими решениями определил, что в России сложился необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни («впредь до её отмены»). Такую конституционную практику правосудия КС РФ А. Н. Кокотов признаёт нормативной.
Одной из прерогатив в деятельности КС РФ, дополняющей его основные полномочия по проверке соответствия законов, норм законодательных актов или их частей (равно как и отдельных подзаконных актов) Конституции РФ, является нормативное изменение правовой системы России без создания нормативных актов. В Определении от 7 октября 1997 года №88-О Суд решил, что суды общей юрисдикции не в праве ни формулировать общие предписания нормативного характера, ни давать собственное официальное толкование решений КС РФ, обязательное для других правоприменительных органов.
В Постановлении от 18 сентября 2014 года №23-П КС РФ высказал позицию, заключающуюся в том, что выявление Судом конституционно-правового смысла нормы означает приведение правового регулирования в соответствии с Конституцией России, что по правовым последствиям сопоставимо с изменением правовой регламентации отношений. Это означает, что мнение КС РФ должно учитываться органами правоприменения при истолковании нормы. То есть, решения КС РФ, не являясь нормативными актами, обладают таким содержанием, что оказывают прямое влияние на всю правовую систему.
Наконец, КС РФ неоднократно в своей аргументации приравнивает влияние своих решений к положениям законов. Как и отмена закона органом, его принявшим, влечет за собой предсказуемые правовые последствия, так и признание этого закона (или положения закона) противоречащим Конституции России, также эффективно защищает конституционные права граждан.
Говоря о нормативном характере правовых позиций КС РФ, было бы неоправданно не остановиться отдельно на их существенной трансформации в делах, связанных с признанием Судом проверенной нормы неконституционной по мотивам её неопределённости (пробельности). Если ранее в подобного рода случаях, давая поручение законодателю устранить выявленный дефект проверенной нормы, КС РФ, по общему правилу, не устанавливал конкретного срока для внесения законодателем изменений, что приводило в том числе к перманентному приобретению правовыми позициями Суда роли «закона», то в 2024 году его подходы к данному вопросу заметно изменились.
Так, в постановлениях от 14 февраля 2024 года №6-П и от 12 марта 2024 года №10-П КС РФ, как и прежде, обязал Федеральное Собрание Российской Федерации внести поправки в правовое регулирование, необходимые для придания ему определённости (непротиворечивости). Однако, если до обозначенных в постановлениях сроков изменения внесены не будут, то соответствующая норма будет подлежать принципиально иному, диаметрально противоположному, обратному применению.
С одной стороны, такая практика является инструментом давно назревшего стимулирования законодателя более оперативно реагировать на поручения КС РФ. С другой стороны, Суд, по существу, кардинально изменил свои прежние правовые позиции, так как, вводя временное правовое регулирование до устранения законодателем неопределённости проверенной нормы, до принятия указанных решений всегда занимал сторону частного интереса в случае признания нормы неопределённой или пробельной, то есть «ориентировался на граждан», а в рассматриваемых решениях 2024 года фактически встал на позиции публичного интереса. Итогом этой новеллы в деятельности Суда стало признание возможности диверсифицированного правоприменения в ситуации, связанной с нахождением баланса частных и публичных интересов в той или иной сфере регулирования.
С одной стороны, это обозначило очевидный отход от приоритета частных начал в случае признания нормы неконституционной в силу её неопределённости (пробельности), так как до 2024 года КС РФ каждый раз, когда неопределённость правового регулирования не исключала противоположных вариантов её «снятия» законодателем, всё-таки исходил из необходимости ориентации временного регулирования на интересы человека и гражданина. С другой стороны, выработанный в настоящее время алгоритм конституционного реагирования на неопределённость (пробельность) нормы способствует тому, чтобы решение наиболее оптимальной модели устранения неопределённости (пробельности) принималось самим законодателем с учётом того, что КС РФ, по сути, считает возможным устранение указанной неопределённости (пробельности) как в пользу публичного, так и частного интересов.
Такая практика КС РФ не только является принципиально новой, но и может рассматриваться в качестве своеобразной попытки Суда установить разумные сроки для внесения изменений в действующее регулирование и тем самым предусмотреть, пусть и опосредованно, конституционную ответственность парламента в случае, если он не внесёт необходимые изменения в установленные сроки в правовое регулирование.
КС РФ таким решением возлагает бремя ответственности за баланс частных и публичных интересов на законодателя, логически отталкиваясь от правовой позиции «о политической и, в частности, парламентской и партийной конкуренции, основанной на принципах народовластия, правовой демократии и политического плюрализма», высказанной в Определении от 2 апреля 2019 года №854-О. Это, конечно, даст возможность обновить конституционно-судебную практику, что, наверное, позволит в обозримое время добиться существенного улучшения координации деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветви публичной власти.
Таким образом, проведенное исследование свидетельствует о том, что сомнения относительно присущих правовым позициям КС РФ, равно как и его решениям, в которых они формулируются, соответствующих нормативных параметров (свойств, качеств, особенностей) во многом носят характер инерционного правопонимания. Трудно не согласиться с тем, что сегодня нормативное содержание правовых позиций КС РФ заключается в их обязательности, непосредственном воздействии на российский правопорядок, а также их общепризнанном статусе источников права, располагающихся в иерархии правовых актов выше, чем законы.