Оценка регулирующего потенциала поправок, внесенных в Конституцию РФ в 2020 г., продолжается. В частности, требует легального определения ряд терминов, введенных в Основной Закон (человек труда, социальное партнерство, социальная солидарность и др.); в официальном толковании нуждаются принципы-новации (преемственность в развитии Российского государства, обеспечение защиты исторической правды). В действующей редакции расширено конституционное закрепление принципа социального государства (часть 5, 6, 7 статьи 75, статьи 75.1). Эти нормы также требуют серьезного научного осмысления и законодательной адаптации. Решение поставленных вопросов должно послужить обеспечению единства, непротиворечивости «конституционного поля» российской правовой системы. Данной проблеме посвящена и настоящая статья.
Как известно, законодатель в России создал две отличные друг от друга модели пенсионной защиты трудоспособного населения. Так, согласно положений Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» право на этот вид социального обеспечения приобретают застрахованные лица в порядке Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а именно - по достижении установленного возраста нетрудоспособности и в размере, зависящем от личного участия каждого застрахованного в формировании пенсионных прав.
В дополнение к упомянутой модели, лица, перечисленные в Законе РФ от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее – Закон № 4468-1) и ряд приравненных к ним лиц (например, сотрудники прокуратуры РФ, работники ФСИН, судебные приставы), а также – федеральные государственные гражданские служащие согласно ст.4 Федерального закона от 15.12.2001. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» приобретают право на пенсию по выслуге лет по достижению предельного срока службы, установленного федеральным законодательством и уточняемого ведомственными актами.
Подобный дуализм пенсионной политики с точки зрения ее конституционности до настоящего времени не вызывал сомнений. Тем более что Конституционный суд РФ (далее - КС РФ) в Определении от 02.04.2019. № 854-О указал, что создание закона, регулирующего пенсионные отношения относится к дискреции законодателя, который, в свою очередь, обладает правомочием «сохранить для отдельных категорий граждан прежние условия назначения пенсий, обусловленные особыми обязательствами государства перед ними, особенностями условий их труда или нуждаемостью в повышенной социальной защите».
Не случайно на протяжении новой и новейшей истории Российского государства лица, получающие пенсионное обеспечение на основании закона № 4468-1 (далее по тексту – сотрудники силовых ведомств) занимали обособленное правовое положение. Данная идея упоминается еще в XVI веке в «Большой челобитной» Иваном Пересветовым, в которой автор, критически рассматривая начало правления Ивана Грозного и предлагая реформы русского государства, отмечал, что: «Нужно, чтобы столь могущественный государь со всего царства доходы брал себе в казну и из казны своей воинам сердце веселил, тогда казне его конца не будет. <…> Какова щедрость государя к воинам, такова и мудрость его».
Непосредственно же пенсионная защита военнослужащих и приравненных к ним лиц, состоящих на государственной службе в современном нам понимании, находит отражение в Указе Петра I: «Ежели кому по долговременных трудах воинских за чем в поле служить было невозможно, то каждый будет снабжен Его Царского Величества милостью, а без надлежащего призрения никто оставлен не будет. Також чтоб все, взирая и будучи в надежде на сию Его Царского Величества милость, ревнивее к службе поступали». Данная норма содержала в себе не только гарантии компенсационных выплат лицам, получившим ущерб на службе, но и мотивировала к добросовестному выполнению своих служебных обязанностей гарантиями казны к их возможным убыткам. В дальнейшем, эта идея нашла отражение в нормативных актах XVIII-XX века, посвященных пенсионному обеспечению «служивого люда», оплачиваясь за счет государственной казны и дополнительно – за счет ведомственных т.н. «эмеритальных касс».
Государственное пенсионное обеспечение силовых ведомств было введено Советским правительством, а в дальнейшем стало частью современной правовой системы, найдя отражение в процитированном выше законе № 4468-1.
Историческая преемственность пенсионного обеспечения, осуществляемого за счет казны имела и имеет существенное значение при формировании штатной численности названных ведомств, позволяет выделять «службу» из формально-равнозначных видов иной трудовой деятельности, и является определенным стимулом для службы в Вооруженных силах и правоохранительных органах РФ. При этом мы согласны с Н.В. Тютюновым, обозначившим целью государственного пенсионного обеспечения «предотвращение и (или) преодоление последствий риска возможной материальной необеспеченности сотрудников», в том числе по причине прекращения военно-служебных отношений, за счет средств федерального бюджета, что прямо предусмотрено ст.10 Закона № 4468-1, обособляющей источники средств для пенсионного обеспечения от средств направляемых на пенсионное страхование.
В 2020 году в результате общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, в числе прочего ст. 75 Основного Закона РФ была дополнена ч. 6, вносящей новации в основу пенсионной системы России. По Заключению КС РФ «данные изменения <…> представляют собой дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод, предусмотренных главой 2 Конституции РФ, корреспондируют вытекающим из нее принципам справедливости, юридического равенства и социального государства (статьи 7 и 19)». Перед голосованием «Российская газета» обращала внимание граждан на то, что «…пенсии будут индексироваться минимум раз в год. Каждый гражданин России должен чувствовать себя защищенным, должен быть уверен в том, что его права на поддержку государством будут гарантированы в течение всей его жизни».
В то же время правовое содержание вводимой в рассматриваемую статью Основного Закона, «триады принципов» всеобщности, справедливости и солидарности поколений, на которых по мнению разработчиков поправок, должна строится «эффективно функционирующая система пенсионного обеспечения», КС РФ и государственные СМИ обошли молчанием, что, наверное, позволяет по-разному подходить к оценке содержания этой конституционной новации.
Поскольку пенсионные правоотношения авторы статьи расценивают как «длящиеся», лица, подпадающие под действие законодательства о пенсионном обеспечении, прежде всего сотрудники силовых ведомств, ежедневно выполняя профессиональные задачи по выбранным профессиям попадают в зону некоего «правового риска», который безотносительно к тематике исследования был сформулирован Банком России как «риск возникновения убытков вследствие <…> несовершенства правовой системы (противоречивость законодательства, отсутствие правовых норм по регулированию отдельных вопросов, возникающих в процессе деятельности…)».
Названный правовой риск возникает у служащих по причине того, что законодательство о пенсионном обеспечении, соответствующее Основному Закону РФ до принятия названных поправок, в настоящее время находится в некотором неопределенном состоянии по отношению к конституционной поправке, а именно – к триаде принципов, закрепленных в статье 75 Конституции России.
Всеобщность пенсионного обеспечения предполагает наличие у граждан равных правовых гарантий в предоставлении пенсионных прав, а справедливость – пропорциональность в приобретении лицом гарантированных государством прав объему исполняемых предусмотренных законом обязанностей. Напротив, согласно ст. 1 Федерального закона от 04.06.2011 № 126-ФЗ «О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан», гражданам, подпадающим под действие Закона № 4468-1, но прослужившим менее нормативно-установленного срока устанавливается только пенсия по старости с преобразованием приобретенных в указанный период пенсионных прав в расчетный пенсионный капитал. Данная норма по существу отождествляет «службу при неполной выслуге» с прочими видами трудовой деятельности, результаты которой формируют пенсионные права по правилам, существующим в обязательном пенсионном страховании.
Гарантированная государством система пенсионного обеспечения при подтверждении лицом «полной выслуги лет» является юридическим фактом приобретения пенсионных прав с коэффициентом замещения в размере 93,6% от денежного довольствия, положенного человеку по выслуге лет, воинскому званию и должности. Названный показатель резко отличается от коэффициента замещения по ОПС, который в 2002 году составлял 32%, а к марту 2025 года по словам депутата Государственной думы О.Г. Дмитриевой, известной своими заявлениями и исследованиями в области ОПС опустился до 24,8%. Само же право на пенсионное обеспечение, получаемое лицом по полной выслуге лет возникает при достижении возраста, более раннего чем возраст приобретения пенсионных прав в ОПС, что позволило еще в 2018 году отдельным исследователям на страницах изданий известных ныне своей «недружественной позицией» по отношению к России и проводимой ей политике заявлять о несправедливости этой модели. Со своей стороны, мы отмечаем что лицо, получившее по выслуге лет пенсионное обеспечение, обладает правом на приобретение второй, страховой пенсии, если к возрасту нетрудоспособности им будут выполнены все требования законодательства об ОПС, что позволяет выделять лиц, подпадающих под действие Закона № 4468-1 из числа граждан, приобретающих право на пенсию в порядке ч.2 ст. 39 Конституции РФ.
Обращает на себя внимание тот факт, что закрепленный в Основном Законе РФ третьим в «триаде принципов» принцип «солидарности поколений» нашел свое выражение в актах, посвященных только системе ОПС:
- в Постановлении Правительства РФ от 07.08.1995. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации», согласно которому солидарность поколений реализуется через «соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, зависящему от продолжительности страхования и величины взносов»;
- в норме ст. 3 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», согласно которой страховой тариф делится на т.н. «солидарную» и «страховую» части;
- в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ, согласно которой «основным принципом совершенствования формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы является предоставление гражданам дифференцированного пенсионного обеспечения с учетом личного участия в государственной пенсионной системе солидарного характера», благодаря чему трудоспособные граждане фактически участвуют в гарантированной государством социально справедливой системе перераспределения средств в пользу лиц старшего поколения, приобретая права на пенсию, выплачиваемую за счет средств будущих поколений.
- Именно в связи с этим на сайте Пенсионного фонда РФ (ныне Социальный фонд РФ) еще в 2014 году в материале «Солидарность поколений – основа пенсионной системы России» объяснялось, что «страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, которые работодатели начисляют и уплачивают в ПФР с выплат и иных вознаграждений в пользу работника, - это будущие пенсии их сотрудников и выплата нынешним пенсионерам».
Действующая система пенсионного обеспечения, существующая в силу Закона № 4468-1, не может рассматриваться как основанная на принципе «солидарности поколений», поскольку этот принцип распространяется только на лиц, участвующих трудом в формировании страховых взносов, и таким образом относящихся к категории «застрахованных» в системе ОПС. В отличие от названных лиц субъекты, приобретающие право на «пенсионное обеспечение» согласно ст. 422 Налогового кодекса РФ, не подпадают под категорию лиц, в отношении которых выплачиваются страховые взносы на ОПС, а по достижению срока выслуги получают пенсионное обеспечение из средств Федерального бюджета через адресный трансферт этих средств в бюджет Социального фонда РФ, в порядке предусмотренном ст.10 Закона № 4468-1 и ст. 6 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Несмотря на подобные отличия пенсий, начисляемых и выплачиваемых в государственном пенсионном обеспечении от пенсий выплачиваемыми в системе ОПС, мы должны признать их формами единого социального института, предусмотренного ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, цель которого – компенсация убытков лиц, возникающих по причине объективной нетрудоспособности в силу конкурентных преимуществ более молодых поколений российских граждан. Данный вывод позволяет рассматривать ч.6. ст. 75 Конституции РФ как новацию в правовом регулировании пенсионного обеспечения и в отличие от так называемого «ежемесячного пожизненного содержания судей», предусмотренного ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», но формально не характеризующегося качеством пенсионных выплат, исключает вопрос о ее применимости только к лицам, получающим пенсии в порядке ОПС, а не в порядке пенсионного обеспечения. Названное единство двух составляющих пенсионной системы России подтверждает и тезис, сформулированный заместителем председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности и противодействию коррупции Э. Валеевым в интервью «Парламентской газете» в отношении подготовленного и внесенного Правительством РФ 21.03.2025 г. в целях реализации указания Президента РФ от 4 октября 2024 г. № Пр-2050 законопроекта № 870780-8. Названный законопроект предполагал предоставление пенсионерам силовых ведомств права выбирать технологию получения пенсионных средств (посредством банков или организаций Почты РФ) и, по словам данного депутата, дает возможность военным пенсионерам «свободнее распоряжаться деньгами и грамотнее выстраивать свою личную финансовую стратегию аналогично гражданским пенсионерам», то есть стремиться к уравнению в правах обеих категорий пенсионеров.
Однако указанные противоречия создают для сотрудников силовых ведомств не просто «правовой риск», а конституционно-правовой риск, под которым мы понимаем не риск прямых убытков граждан вследствие признания противоречия между законодательными новациями и имеющим длительную историю толкования действующим нормам Основного Закона, а риск прямых убытков и граждан, и государства вследствие признания противоречия между исторически-сложившимися нормами, лежащими в основе социального обеспечения сотрудников военной и правоохранительной службы, созданным в 2020 году и закрепленным в Основном Законе не упоминавшимся непосредственно ранее в нем конституционным принципам. Вероятность возникновения этого риска связывается с возможными внутриполитическими конфликтами будущего, которые не раз демонстрировала история российского государства с древних времен до эпохи Нового времени, вследствие чего интересам как находящихся сегодня на службе, так и вновь приходящих сотрудников силовых ведомств, по сути, отводится роль инструмента в борьбе элит, в которой выбор силовыми ведомствами «стороны конфликта» будет опосредован вопросом о возможном несоответствии Конституции России существующего пенсионного обеспечения вопреки принципу социального государства.
Непродуманная замена пенсионного обеспечения государственных служащих, в том числе сотрудников силовых ведомств, обязательным пенсионным страхованием, а равно неким промежуточным способом финансирования может вызвать обоснованное недовольство гражданского общества, в первую очередь той ее части, которая «блюдет порядок, дисциплину и строгое соблюдение закона», ожидая реализации своих прав на пенсионное обеспечение в будущем на условиях, предусмотренных соответствующими нормами, о чем упоминал Президент РФ 05 марта 2025 года, выступая на ежегодном расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел РФ.
Выяснив, что современная пенсионная система России основана на идеях, традиционно признаваемых в истории российской государственности (право на пенсионное обеспечение военнослужащих по выслуге), а также принципах заимствованных в разное время в иных культурах (система пенсионного страхования была разработанная канцлером Германии В. Бисмарком в конце XIX в. являясь неким компромиссом между желаниями промышленной буржуазии и поддерживаемыми императором Вильгельмом II идеями «социального государства»), мы разделяем позицию Председателя КС РФ В.Д. Зорькина о том, что России «нужен такой синтез двух подходов («западничества» и «почвенничества» – Л.Е., А.И.), который увязывал бы на единой философско-правовой основе исторические особенности России и мировые достижения в области правового развития».
В силу того, что Конституционный суд РФ обладает правом толковать положения Конституции РФ в целях устранения неопределенности в их понимании, считаем, что КС РФ в условиях проведения специальной военной операции и длительного отторжения России т.н. «недружественными странами» весьма востребовано толкование принципов, содержащихся в ч. 6. ст. 75 Основного Закона РФ, а также проверка конституционности законодательства о пенсионном обеспечении сотрудников силовых ведомств с тем условием, чтобы выработанная им правовая позиция, соответствуя историческим реалиям, внесла ясность, поставила перед законодателем задачу преобразования норм, регулирующих данные отношения, с целью укрепления принципа «поддержания доверия граждан к <…> действиям государства», вплоть до изменения природы предусмотренных Законом № 4468-1 выплат по аналогии с «ежемесячным пожизненным содержанием судей» и распространения действия ч.6 ст. 75 Конституции РФ только на пенсии назначаемые в порядке ОПС.
Представляется, что при рассмотрении данной проблемы КС РФ должен руководствоваться не принципом «живого права», позволяющим Суду, создавая правовую позицию, отказываться от ранее принятых собственных решений, а имеющей многовековую историю теорией ratio decidendi (о чем неоднократно упоминалось такими практиками конституционной юстиции как В.Д. Зорькин и Г.А. Гаджиев, а также заявлялось в актах КС РФ), восходящей к римскому праву в основе которой лежит принцип Stare decisis et non quieta movere (стоять на решенном и не нарушать спокойствие – лат.). Ожидаемое решение должно поставить «точку над i» в вопросе о соответствии законодательства о пенсионном обеспечении конституционным новациям и на много лет вперед создать предпосылку для реализации гражданами России, стоящими на страже безопасности страны и мирной жизни, социальных гарантий, предусмотренных Основным Законом России.