Вопросы охраны культуры и регулирования отношений в культурной сфере нашей страны достаточно долго оставались без документального оформления.
В эпоху Древней Руси даже после появления первых нормативно-правовых актов нормы о культуре не закреплялись в сводах и указах. Так, например, «Русская Правда» (1016) являлась, по своей сути, первым уголовным кодексом страны, а также законом о наследственных отношениях, и не затрагивала сколь-либо важных вопросов охраны культуры. Статьей, имеющей отдаленное отношение к вопросам охраны бытовой культуры народа, можно назвать статью о наказании за повреждение чужой бороды. Однако о конкретных шагах законодателя в целях защиты прав человека в сфере культуры в XI в. речи не шло – нормы уголовного, семейного и наследственного права, закрепленные в «Русской Правде», были призваны, скорее, упорядочить взаимоотношения между знатью и зависимым населением, а также узаконить порядок престолонаследия.
Создание объектов, имеющих культурное значение, осуществлялось без нормативного подкрепления, зачастую основываясь лишь на слове правителя. К примеру, в источниках упоминается о повелениях князей о строительстве храмов и церквей, однако до определенного момента не существовало отдельных документов, фиксирующих эти княжеские распоряжения. Так, например, известно о велении сына Дмитрия Донского великого князя Василия I построить на Соборной площади Кремля деревянный Благовещенский собор во второй половине XIV в., а уже в 1484 г. внук Василия I Иван III повелел заложить каменный Благовещенский собор. Однако в источниках речь, вероятно, идет именно об устном повелении, поэтому говорить о существовании какой-либо документальной основы строительства церквей и храмов в Средневековой Руси. Важным в данном контексте можно назвать обстоятельство, что финансирование культуры осуществлялось преимущественно из княжеской казны, при этом доступ к объектам культуры был открыт для всех, вне зависимости от сословия.
В отсутствие нормативно-правовых актов о развитии культуры в Средневековой Руси одним из наиболее примечательных документов, фиксировавших общую картину общественно-семейных традиций и народного быта, являлся «Домострой», составленный протопопом Сильвестром – духовным наставником царя Ивана IV. «Домострой» содержал не только систематизированные данные о обычаях и традициях, переплетавшиеся с морально-нравственными устоями православной культуры, но и наставления сыну Сильвестра, а вместе с ним и всей молодежи. Исследователи называют «Домострой» правовым памятником Московской Руси. Данное собрание обычаев, традиций и наставлений не являлось нормативно-правовым актом, хотя его положения и предписывались к исполнению. Однако «Домострой» можно назвать одной из наиболее заметных попыток систематизации норм в сфере культуры в допетровской России.
Документы, которые представляется возможным отнести к нормативно-правовым актам, увидели свет в царский период: так, царь Алексей Михайлович Романов в XVII в. издал жалованную грамоту патриарху Никону на строительство монастыря в Деревской пятине Новгородского уезда. Данный документ предусматривал не только строительство каменного сооружения взамен деревянного, но и пожалование монастырю вотчин из числа дворцовых сел, а также двора в Китай-городе. Таким образом, строительство церквей и храмов как главных учреждений культуры в допетровской Руси получило документальное подкрепление. И хотя возведение религиозных объектов с момента принятия христианства на Руси являлось неотъемлемой частью политики русских правителей, с момента документального подкрепления оно стало таковым официально.
В то же время важно понимать характер такого документа, как жалованная грамота. Под ней в научной литературе понимается письменное княжеское или царское волеизъявление, ограничивающее юрисдикцию волеизъявителя в имущественной сфере и предоставляющее иммунитетные права пожалованному, освобождая его, таким образом, от общих законодательных норм.
Таким образом, жалованные грамоты были нацелены, скорее, на предоставление привилегий приближенным к князю или царю лицам и сословиям, на которых он опирался в своей политике, нежели на легальное закрепление культурных норм, а потому считать их полноценными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения именно в сфере культуры, не представляется возможным. При этом важно подчеркнуть, что основание храмов и церквей с некоторых пор перестало быть прерогативой князей и царей: религиозные объекты создавались также и на мирские (людские) пожертвования, а также на деньги представителей богатых сословий, например, купцов – так, купцы Корнильевы в XVII в. построили на свои средства церковь в селе Аремзяны. Принимая во внимание, что именно церкви на Руси являлись центрами образования и просвещения, а также были тесно связаны с художественными искусствами (иконопись, мозаика), можно сказать, что финансирование культуры в царской России осуществлялось в разных пропорциях из различных источников (в большей степени из государственных, в меньшей степени из частных), что обеспечивало широкий охват достижениями культуры более-менее всех слоев населения.
Ключевым историческим этапом развития отечественного законодательства в сфере культуры следует признать эпоху петровских реформ. Именно в период реформ Петра I был принят указ, который в научной литературе называют первым в истории нашей страны нормативно-правовым актом, направленным на обеспечение охраны памятников культуры – указ о сохранении кораблей 1722 г. Нормативно-правовой акт предписывал ответственным лицам беречь остатки судов, а также предусматривал наказание за несоблюдение указа не только нарушившим его, но и их потомкам. И хотя полуразрушенные суда, стоявшие в Переяславле, охрану которых Петр I поручил переяславским воеводам, представляли историческую ценность, прежде всего, для самого российского императора, оформление требований об охране тех или иных объектов культуры в виде нормативно-правового акта стало новшеством для России.
Стоит отметить, что не вполне справедливо называть указ о сохранении кораблей первым отечественным нормативно-правовым актом в сфере культуры: еще в начале 1700-х гг. именные указы Петра I с требованием сообщать о фактах рождения уродливых детей заложили правовую основу для создания знаменитой петровской Кунсткамеры, которая была окончательно оформлена специальным указом 1718 г., предписывающим привозить родившихся уродов в Петербург. Обозначенной серией указов была образована не просто коллекция диковин, но и фактически первый в стране естественнонаучный музей.
Помимо изложенного, молодой монарх отдал множество распоряжений, направленных на развитие различных направлений культурной деятельности. В их числе:
- издание учебных пособий воспитательного характера для юных людей (например, «Юности честное зерцало»);
- издание в 1702 г. первой официальной газеты «Ведомости»;
- создание сети низших учебных заведений в провинциях;
- отправка в Москву древних рукописей в целях воссоздания исторического прошлого России;
- образование специального цензурного органа – Духовной коллегии;
- открытие общедоступных библиотек и книжных лавок (например, публичной библиотеки в Кикиных палатах).
Таким образом, законотворческая и правоприменительная деятельность Петра I была направлена на обеспечение культурными благами широких масс населения, от высших до низших. Важным фактом является и стремление монарха воссоздавать картину исторического прошлого России. Как следствие, деятельность Петра I можно считать примером первого полноценного и всестороннего формирования государственной политики в сфере культуры. Несмотря на то, что и богатые сословия, и простой народ в период петровских эпох могли создавать культурные ценности самостоятельно (собирать коллекции ценностей, финансировать строительство церквей, слагать памятники устного творчества и т.д.), степень государственного участия в развитии культуры в XVIII в. возросла в разы и вышла на доминирующие позиции.
В XVIII в. также необходимо отметить деятельность императрицы Екатерины II, развивавшей просвещенную монархию. Во времена ее правления можно выделить два законодательных акта, имевших принципиальное значение для развития культуры в России. Первый – это Устав народным училищам (1786), который следует считать ключевым для отечественной системы образования, поскольку именно им была введена в действие классно-урочная система, а также предложена двухступенчатая система школ – малых и главных. Фактически, данный Устав сформировал систему образования в виде, близком к тому, который нам известен сегодня. Второй – это Указ «О воспитании благородных девиц в Санкт-Петербурге при Воскресенском монастыре; с приложением Устава и штата сего Воспитательного Общества», которым были заложены основы женского образования в России. Таким образом, влияние данных правовых актов оказалось невероятно велико для развития образования и культуры в нашей стране.
Однако несмотря на облегчение доступа широких слоев общества к образованию, доступ к высокой культуре в екатерининский век был открыт, прежде всего, представителям знатных сословий, которым принимаемые Екатериной II законы обеспечили широкие привилегии. В частности, у представителей благородных сословий появилась возможность открывать собственные типографии, помещики и имперские придворные содержали собственные театры, собирали богатые коллекции, передаваемые в музеи. Людям же из зависимых слоев населения был доступен, прежде всего, народный фольклор. В свете расширяющихся привилегий высших сословий все большую популярность приобретало антикрепостническое направление народного творчества (например, песни о Емельяне Пугачеве).
В XIX в. государство еще больше укрепило свои позиции в управлении сферой культуры: прежде всего, на государственном и местном уровнях была создана система органов, каждому из которых было поручено решение тех или иных вопросов в сфере культуры; кроме того, к концу XIX в. была предпринята попытка принять специализированный закон в области охраны памятников древности. Законопроект прошел несколько обсуждений в системе государственных органов, отвечающих за развитие культуры, однако с началом революционных событий принятие итогового закона было отложено. Помимо этого, сохранялась тенденция элитаризации культуры, проявляющаяся в виде приоритетного доступа к высокой культуре представителей высших сословий.
В XX в. советская власть заложила законодательную базу нового государства посредством принятия ряда декретов, в том числе декрета «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы» (1924). Документ, принятый на стыке эпох, был призван воспрепятствовать характерному для этого периода разрушения и разорения культурного наследия, в связи с чем были назначены ответственные контролирующие органы, а также внедрены правила учета памятников и сбора археологических сведений. Таким образом, государство на законодательном уровне закрепило свой статус как основного регулятора в сфере культуры.
Впоследствии в CCCP был принят специальный закон, регулирующий сферу культуры, – закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (1978). В целом, можно сказать, что в CCCP не была должным образом создана обширная законодательная база в сфере культуры, а основной акцент в имеющихся правовых актах был сделан на охрану памятников.
В CCCP четко прослеживалась доминирующая роль государства в сфере управления культурной политикой и финансирования культуры, а ключевым итогом установления советского законодательства можно назвать возврат к принципу всеобщего охвата населения культурой, без поощрения развития элитарной культуры для избранных категорий населения.
В современной России, в условиях отказа от советской идеологии, актуальность обрело законодательное закрепление прав граждан в сфере культуры и регулирование отношений в данной сфере. В период становления новой российской власти был принят ряд основополагающих документов: это Конституция РФ (1993), положения которой обеспечивают защиту прав россиян в области культуры; Основы законодательства Российской Федерации о культуре (1992), которые уточнили компетенции органов власти в сфере культуры на разных уровнях и определили принцип бюджетного финансирования сферы культуры, а также целый ряд федеральных законов («О библиотечном деле» (1994), «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (1996), «Об архивном деле» (2004), «Об объектах культурного наследия (2002)). Комплекс перечисленных правовых актов обеспечил всем гражданам страны широкие права в сфере культуры и общий доступ к самым разным ее проявлениям.
Однако за всплеском нормотворческой деятельности последовали «недоработки» в правовом регулировании сферы культуры, состоящий в том, что положения перечисленных нормативных правовых актов постепенно устаревали, утрачивали силу, в то время как совершенствующие законодательство поправки не вносились, а новые основополагающие законы в сфере культуры не принимались. В последнее десятилетие государством предпринимаются серьезные попытки по совершенствованию законодательства в сфере культуры за счет наращивания объема законов, в то время как в научном сообществе озвучиваются мысли о необходимости принятия комплексного закона в сфере культуры. Связано это с тем обстоятельством, что в центре регулирования культуры в нашей стране остаются Основы законодательства Российской Федерации о культуре (1992), которые к 2025 г. утрачивают актуальность, поскольку внесение в них изменений не успевает за стремительными изменениями в сфере культуры.
В частности, Основы не содержат даже упоминаний о процессах цифровизации и информатизации массовой культуры, не говоря уже о широких возможностях каждого человека создавать самостоятельно и выкладывать в публичный доступ продукты своего творчества, имеющие культурное значение, равно как и о существовании новых форм частного финансирования культуры (краудфандинг, донат-платформы и др.). Кроме того, данный нормативно-правовой акт не затрагивает вопросов регулирования культуры именно в Интернет-пространстве, где в настоящее время происходят наиболее радикальные культурные преобразования, включающие в себя и изменения в стилистике письма и общения, и появление новых форм представления культурных образов, и развитие новых технологий преставления культурных ценностей.
Как следствие, современное российское законодательство о культуре, несмотря на его разветвленную структуру и значительное число принятых правовых актов, в сравнении с предшествующими историческими периодами, в настоящее время не отвечает потребностям стремительно меняющегося общества, получившего самые широкие в истории нашей страны возможности в сфере культуры. Указанное обстоятельство требует принятия федерального закона «О культуре», в котором отдельное внимание будет уделено также и правовым аспектам обеспечения культуры в сети «Интернет».