В настоящей статье мы рассматриваем легитимность в контексте оценки выборов избирателями, хотя последняя доступна и гражданам не избирателям, которые также являются частью народа, осуществляющего свою власть посредством свободных выборов. Под легитимностью выборов следует понимать признание в данном случае избирателями законной как процедуры выборов, так и их результата; готовность избирателей соглашаться с прошедшими выборами «в некоторых границах терпимости, причем эта готовность не имеет отношения к личному произволу и личной мотивации».
Избиратель не должен воспринимать выборы как симуляцию, игру, у которой есть правила и сценарий. Выборы в целом и на каждой стадии должны быть реальные, подлинные. Фиктивные выборы повлекут фиктивный результат, легитимность которого может быть поставлена под сомнение. Федеральному закону от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ-67) принцип подлинных выборов незнаком. Данный принцип предусмотрен ст. 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (2002) (далее – Конвенция), где раскрываются его составляющие.
Подлинные выборы означают свободное выражение и непосредственное осуществление воли народа (п. 1 ст. 9 Конвенции), который в Российской Федерации выступает единственным источником власти. Избиратели должны иметь право выбирать кандидатов (списки кандидатов), в том числе выдвинутых политическими партиями, что по логике Конвенции обеспечивают реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий (п. 2 ст. 9 Конвенции), а также равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий, недискриминационные регистрационные условия для кандидатов и политических партий (п. 6 ст. 9 Конвенции). Пункт 2 статьи 9 Конвенции требует разнообразия кандидатов и политических партий для выбора (голосования), а пункт 6 той же статьи Конвенции – это разнообразие в избирательном бюллетене к моменту голосования.
Положения пункта 6 статьи 9 Конвенции связаны с другим принципом избирательного права – всеобщим избирательным правом. Данный принцип отвечает за требования и ограничения пассивного избирательного права. Именно от их характера и степени, как мы полагаем, также зависит легитимность выборов. При этом в разные исторические периоды в большинстве государств ограничения пассивного избирательного права различаются. Для целей легитимности выборов данные ограничения должны представляться большинству граждан (подданных) справедливыми, не приводящими к невозможности выдвигаться на выборах. Аналогичные широкие критерии применимы и к регистрационным процедурам в отношении кандидатов (списков кандидатов). Эти критерии выражаются в доступности регистрационных процедур и выполнимости их сроков, реализуемости форм поддержки кандидатов (избирательный залог и сбор подписей избирателей либо другие условия на бездискриминационной и демократической основе), четкие правовые основания для регистрации кандидатов (списков кандидатов) и отказа в такой регистрации. Однако здесь остается открытым вопрос возможности и способности оценить перечисленные обстоятельства всеми избирателями и каждым избирателем в отдельности.
Для того чтобы сделать осознанный выбор, избирателю должна быть доступна информация о самих выборах и кандидатах (списках кандидатов) и партиях, а кандидатам и партиям – обеспечен доступ к СМИ и достаточное время для ведения предвыборной агитации. Законное информационное обеспечение способствует открытости и гласности выборов (ст. 7 Конвенции, ст. 30 ФЗ-67). Вся официальная информация, касающаяся организации и проведения выборов должна публиковаться, а избирателям предоставлено право быть наблюдателями на выборах. Так, препятствие присутствию наблюдателей при проведении голосования и подсчета голосов прямо влияет на легитимность выборов, что подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации. Институт наблюдения позволяет расширить содержание и действие принципа открытых и гласных выборов, обеспечивая как «недопущение и придание гласности нарушений и случаев фальсификации», так и недопущение ложного и манипулятивного «информирования» всех участников выборов.
Одновременно информационное обеспечение избирательной кампании не должно сопровождаться каким-либо принуждением избирателя к участию в выборах, в голосовании и к голосованию за конкретного кандидата (список кандидатов). Положения п. 3 ст. 8 Конвенции охватывают все возможные методы принуждения. Принуждение искажает действительное волеизъявление избирателя. Оно ощущается и осознается избирателями, на которых прямо направлено, и воспринимается остальными избирателями. Следовательно, принцип свободных выборов также направлен на обеспечение легитимности выборов. Именно отсутствие принуждения приводит к осознанному участию в голосовании и, следовательно, формированию того демократического большинства, от которого, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, зависит легитимность выборов. Принцип свободных выборов в части свободного волеизъявления избирателя (п. 2 ст. 8 Конвенции) дополняется принципом тайного голосования, который предполагает «исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора» (п. 1 ст. 5 Конвенции).
Выше мы рассмотрели принципы выборов, выполнение которых обеспечивает легитимность, основываясь на внутренней связи этих принципов и отталкиваясь от принципа подлинных выборов. Легитимность выборов предполагает признание их законными, но не в объективном смысле данного понятия, а в его интерпретации, бытующем в массовом правосознании. Здесь предпочтительно использовать понятия «правильный», «справедливый», которые семантически связаны с понятием законности (входят в словарную статью данного дескриптора). Принципа законных выборов, как и правильных выборов ни в законодательстве Российской Федерации, ни в международных договорах нет. Полагаем, что отсутствие первого объяснимо тем, что в силу сложности и многостадийности выборов, вовлечении в их организацию и проведение большого числа граждан, не всегда имеющих юридическое образование, и нормативных правовых актов, регулирующих избирательные правоотношения, невозможно добиться точного соблюдения каждой нормы законодательства о выборах. Отсутствие же второго, вероятно, связано с широтой значений слова «правильный» и, следовательно, сложностью определения критериев правильных выборов.
Согласно ст. 10 Конвенции принцип справедливых выборов основывается на равенстве условий всех участников избирательного процесса: равное избирательное право (ст. 5 ФЗ-67), следствием которого является примерное равенство, указанное в подп. «а» п. 4 ст. 18 ФЗ-67, равенство кандидатов (ст. 39 ФЗ-67), равные условия проведения предвыборной агитации в государственных и муниципальных СМИ (ст.ст. 50, 51, 52 ФЗ-67), равные условия проведения агитационных публичных мероприятий (п. 3 ст. 53 ФЗ-67), равные условия оплаты и размещения агитационных материалов (п.п. 1.1, 7-9 ст. 53 ФЗ-67). Однако данный принцип не ограничивается равенством условий, его выполнение связано с принципами всеобщего и равного избирательного права (подп. «а», «б» п. 2 ст. 10 Конвенции), принципом открытых и гласных выборов (подп. «в», «г» и «д» п. 2 ст. 10 Конвенции), а также принципом проведения выборов беспристрастными избирательными комиссиями (подп. «д» п. 2 ст. 10 Конвенции). Выполнение последнего принципа, предусмотренного ст. 11 Конвенции и подразумеваемого в п. 7 ст. 3, п. 12 ст. 20 Федерального закона, также обеспечивает легитимность выборов. Организация и проведение выборов пристрастными и зависимыми государственными органами нивелирует доверие и к избирательным процедурам, и к итогам голосования, и к результатам выборов.
Указанные в подп. «г» и «е» составляющие принципа справедливых выборов, по нашему мнению, связывают данный принцип с формально не выделенным принципом честных выборов. «Честный» по отношению к выборам используется в официальных документах нередко, но без какого-либо разъяснения. Вероятно, предполагается его понимание в общепринятом смысле: «проникнутый искренностью и прямотой, безупречный». Семантически дескриптор «честность» связан с дескриптором «подлинный» через лексемы «правда», «истина». Исходя из данных обстоятельств, полагаем, что принцип честных выборов прежде всего направлен на обеспечение и защиту действительной воли граждан, участвующих в выборах, превенцию «грязных» избирательных технологий, основанных на злоупотреблении правом. Честность воспринимается, как социальная (электоральная) ценность, являющаяся ориентиром для участников выборов. В этих целях понятие «честных выборов» используется в составе различных соглашений, которые подписывают участники выборов перед началом избирательных кампаний, подтверждая законность своих интересов и «чистоту помыслов». В тоже время, в отсутствие формализации принципа честных выборов в условиях смещения смыслового наполнения понятия честности применительно к политико-правовым институтам понятие честных выборов становиться предметом спекуляций, в том числе при обращении в суд, направленных на подрыв доверия к итогам голосования, результатам выборов и в целом на снижение легитимности выборов.
Некоторые выводы:
- Легитимность выборов основана на соблюдении принципов подлинных выборов, всеобщего избирательного права, равного избирательного права, открытых и гласных выборов, тайного голосования, проведения выборов избирательными комиссиями, а также справедливых выборов. Несоблюдение любого из этих принципов влечет делигитимацию выборов.
- Все перечисленные в первом выводе принципы генетически связаны между собой. Данная связь носит горизонтальный характер, не влечет иерархии принципов выборов. За отдельными исключениями – принцип тайного голосования – принципы выборов охватывают все стадии выборов.
- Принцип честных выборов, формально отсутствующий в Конвенции и законодательстве о выборах, может быть выведен на основе действующих правовых норм. Однако отсутствие его формализации ведёт к его использованию в недобросовестных целях, в том числе для снижения уровня легитимности выборов.