В последнее десятилетие происходит активная, динамичная трансформация территорий регионов с помощью правовых средств, предусмотренных градостроительным законодательством. Одним из таких правовых средств является институт комплексного развития территории (далее – КРТ), который видоизменился в связи с вступлением в силу Федерального Закона от 30.12.2020 №494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – ФЗ №494-ФЗ), Федерального Закона от 25.12.2023 № 627-ФЗ. В КРТ особенно остро стоят вопросы поиска баланса частных интересов инвесторов и публичных интересов граждан, а также вопросы соотношения экономических, социальных и экологических аспектов в развитии территории. В связи с этим, представляется актуальным рассмотреть наиболее интересные и знаковые, на наш взгляд, судебные решения по делам, рассмотренным судами после вступления в силу ФЗ №494-ФЗ.
С момента вступления в силу ФЗ №494-ФЗ прошло четыре года. За это время появилась немногочисленная судебная практика по вопросам применения положений о КРТ. Проанализируем наиболее интересные и знаковые, на наш взгляд, судебные решения.
Применение переходных положений законодательства о КРТ
Особое внимание привлекает практика, связанная с переходными положениями ФЗ №494-ФЗ.
Анализ судебной практики показал, что возникают ситуации, при которых администрация отказывает в выдаче разрешения на строительство / на ввод объекта в эксплуатацию по тому основанию, что земельный участок инвестора, заключившего договор о развитии территории до вступления в силу ФЗ №494-ФЗ, попадает в территорию КРТ.
К примеру, такая ситуация возникла в деле, рассмотренном Арбитражным судом Кировской области по делу №А28-12263/2021 (Решение Арбитражного суда Кировской области от 03.03.2022).
Суть дела: В 2017 году застройщик и администрация заключили договор о развитии застроенной территории, на основании которого застройщику был предоставлен земельный участок для строительства многоквартирного дома. В 2019 году администрацией была утверждена документация по планировке территории кадастрового квартала. В 2021 году были изменены правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), в результате чего земельный участок застройщика попал в территорию КРТ.
После изменений ПЗЗ застройщик обратился с заявлением о предоставлении разрешения на строительство, но ему было отказано. Среди оснований отказа администрация указывала на изменение ПЗЗ, и соответственно включение земельных участков застройщика в территорию КРТ, что по мнению администрации, влечет необходимость безусловного внесения изменений в утвержденную ранее документацию по планировке территории.
Позиция администрации была признана судом необоснованной.
Как отметил суд, решение о КРТ принимается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФРоссийской Федерации, главой местной администрации, а при отсутствии такого решения - в порядке, определенном в ст. 70 ГрК РФ (КРТ по инициативе правообладателей), путем заключения соответствующего соглашения с публичными органами власти. Само по себе комплексное развитие территории является правом, а не обязанностью правообладателей земельных участков (применительно к содержанию п. 1 ст. 70 ГрК РФ, при отсутствии решения о КРТ со стороны органов власти). Это значит, что отнесение земельного участка к КРТ, еще не свидетельствует о том, что будет принято решение о развитии территории или заключено соглашение с правообладателями земельных участков. В рамках данного дела, такое решение уполномоченными государственными или муниципальными органами принято не было.
Похожая ситуация возникла в деле, рассмотренном Арбитражным судом Кировской области по делу № А28-13035/2021 (Решение Арбитражного суда Кировской области от 01.04.2022). Так, Застройщику было отказано в выдаче разрешения на строительство, в том числе, на том основании, что планировочная документация не соответствует измененным ПЗЗ, а значит не обеспечивает КРТ в соответствии с вновь установленными расчетными показателями минимального допустимого уровня обеспеченности территории коммунальными и социальными объектами (в т.ч. ДОУ).
Суд посчитал, что поскольку сведений о принятии решения о КРТ уполномоченными государственными или муниципальными органами власти не представлено, договор о КРТ с застройщиком не заключался, то отказ администрации в выдаче разрешения на строительство по указанному основанию также является необоснованным.
Однако стоит отдельно отметить, что оба решения приняты судом первой инстанции, в судах вышестоящих инстанций не оспаривались, а также в обоих делах иски предъявлены к администрации города Кирова.
КРТ как территория с особым правовым режимом
В судебной практике сложилась позиция о том, что территория комплексного развития имеет статус особой правовой зоны.
К примеру, такой вывод был сделан судом в деле, рассмотренном Арбитражным судом Кировской области по делу № А28-6687/2022 (решение Арбитражного суда Кировской области от 27.09.2022, отменено постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 25.11.2022).
Суть дела: правообладатель земельного участка обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство. администрация отказала в удовлетворении заявления, поскольку земельный участок правообладателя находился в территории комплексного развития, и правообладатель не предоставил документы, подтверждающие реализацию предусмотренного статьей 65 ГрК РФ вида КРТ.
Суд первой инстанции признал такой отказ законным, поскольку установленный правовой режим данного земельного участка влечет обязанность применения специальных градостроительных норм о комплексном развитии территории, указанных в главе 10 ГрК РФ.
Апелляционная инстанция эту ситуацию исправила, отменив решение суда первой инстанции. Апелляционный суд в вынесенном постановлении указал, что отражение в ПЗЗ территории, в границах которой предусматривается КРТ, по своим последствиям не равнозначно принятию органом местного самоуправления решения о КРТ, у заявителя отсутствует обязанность по представлению договора о развитии в целях получения разрешения на строительство.
Похожую позицию сформулирован Верховный суд РФ по делу №А56-103770/2021 (Определение Верховного суда РФ №307-ЭС23-1848 от 15.08.2023, которым отменено решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.05.2022, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2022, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.12.2022).
Суть дела: Общество обратилось в комитет с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без торгов для целей размещения объектов недвижимости, предназначенных для оказания бытовых услуг населению. Комитет отказал в предоставлении земельного участка на том основании, что на земельном участке планируется осуществление деятельности по КРТ. Кроме того, комитет отметил, что с даты включения участка в границы территории комплексного развития, ранее действовавший проект планировки с проектом межевания территории признаётся недействующим, что влечет изменение правового режима использования и застройки земельного участка.
Суды первой апелляционной, кассационной инстанций признали такой отказ незаконным на том основании, что на момент рассмотрения дела в суде, решение о КРТ публичным органом не принято, договор о КРТ не заключен. Также документация по планировке территории для осуществления КРТ не утверждена.
Кроме того, суд указал, что в отсутствие принятого решения о КРТ и в отсутствие заключенного договора на КРТ в отношении территории, включенной в КРТ не перестают действовать все нормы градостроительного зонирования, поскольку тогда пришлось бы признать, что для участков, включенных в КРТ вообще не установлены никакие градостроительные регламенты и, соответственно, виды разрешенного использования земельных участков. При этом такого вида разрешенного использования как «Комплексное развитие территории» законодательство не содержит.
Верховный суд РФ отменил решения нижестоящих инстанций, поскольку посчитал, что земельный участок, относящийся в ПЗЗ к территории комплексного развития, не может быть предоставлен для иных целей, кроме тех, которые связаны с развитием территории через механизм КРТ и утвержденную в будущем документацию по планировке. Вместе с тем, судом создано правило (прецедент), что с момента отображения в ПЗЗ территорий комплексного развития, документация по планировке территории, в которой для земельного участка установлен вид разрешенного использования «предприятие бытового обслуживания» является недействующей.
О правовой природе договора о КРТ
В судебной практике встречаются судебные решения, в которых суды при вынесении решении анализируют правовую природу договора КРТ.
Приведем в пример дело № А41-54921/23, рассмотренное Арбитражным судом Московской области (Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2024, решение Арбитражного суда Московской области от 23.11.2023).
Суть дела: Администрация обратилась в суд с исковым требованием к застройщику об обязании его начать строительство офисно-гаражного торгового комплекса в соответствии с утвержденным к договору КРТ по инициативе правообладателя графиком строительства и исполнения обязательств.
Суд отказал в удовлетворении требований, поскольку застройщик начал строительство спорного объекта, о чем представлены извещение о начале строительства, акт о приемке выполненных работ по договору подряда, подтверждающий осуществление строительных работ.
Необходимо отметить, что в процессе принятия решения, суд указал, что договор о КРТ относится к непоименованным в ГК РФ договорам, устанавливающим взаимные обязательства сторон, условия которого не противоречат нормам гражданского законодательства (п. 2 ст. 421 ГК РФ). При этом, к спорным правоотношениям подлежат применению общие нормы ГК РФ об обязательствах.
В ином решении суда по делу А57-23140/2022, принятом Арбитражным судом Саратовской области (Определение Верховного суда РФ 306-ЭС23-28279 от 05.02.2024, Постановление Арбитражного суда Поволжской области от 09.10.2023, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2023, Решение Арбитражного суда Саратовской области от 26.04.2023) суд указал, что договор о комплексном развитии территории по своей природе является сделкой. Таким образом, к договорам о комплексном развитии территории применяются общие положения о сделках, в том числе положения статьи 173.1 ГК РФ.
Важно заметить, что договор о КРТ – самый неурегулированный на законодательном уровне вид публичного договора (в отличие, например, от схожего с ним по правовой природе договора государственно-частного партнерства).
Хочется согласиться с мнением Г.А. Мисник, которая отметила, что «концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве, договоры о комплексном развитии территории не могут быть отнесены ни к гражданско-правовым, ни к административным договорам. Комплексный характер таких договоров выражается не в сочетании различных видов обязательств, что характерно для гражданско-правовых комплексных договоров. Рассматриваемые договоры характеризуются сочетанием публичных обязательств и положений нормативного характера».
Однако, как мы проанализировали выше, за неимением положений административного права об административных договорах, суды квалифицируют договоры КРТ как гражданско-правовые договоры, или как непоименованные договоры, применяя к отношениям сторон правила об отдельных видах обязательств и договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (п. 2 ст. 421 ГК РФ).
О размере и порядке установления границ территории, которую может развивать правообладатель земельного участка
а) о размере территории КРТ
В градостроительном законодательстве нет однозначного ответа, какую площадь в рамках договора о КРТ могут развивать правообладатели земельных участков. Может ли она быть ограничена только одним земельным участком – земельным участком правообладателя или это должна быть площадь всей территории КРТ, которую обозначит уполномоченный орган как территорию развития?
Обратимся к норме закона. Согласно ч. 2 ст. 68 ГрК РФ договор о КРТ может быть заключен:
- в отношении всей территории, предусмотренной решением о КРТ.
- в отношении части территории, предусмотренной решением о КРТ.
- в отношении отдельного этапа реализации решения о КРТ.
Поскольку для КРТ по инициативе правообладателей принятие уполномоченным органом решения о КРТ не требуется (ч.4 ст. 70 ГрК РФ), остается неразрешенным вопрос - в отношении какой территории может быть заключен договор по инициативе правообладателей. Представляется, что для преодоления пробела в законодательстве, необходимо использовать институт аналогии закона и распространять на отношения сторон правила ч.2 ст. 68 ГрК РФ.
На сегодняшний день судебная практика однозначная - правообладатель должен развивать всю территорию комплексного развития (Определение Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 309-ЭС20-7490 по делу № А60-14477/2019, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.10.2022 № Ф09-6852/21 по делу № А07-2540/2021).
К примеру, в решении Арбитражного суда Саратовской области по делу А57-23140/2022 (Определение Верховного суда РФ 306-ЭС23-28279 от 05.02.2024, Постановление Арбитражного суда Поволжской области от 09.10.2023, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2023, Решение Арбитражного суда Саратовской области от 26.04.2023) был сделан вывод, что отказ Администрации в заключении договора КРТ по инициативе правообладателей является обоснованным, так как предоставленная правообладателями схема предварительного межевания территории КРТ не учитывает территорию общего пользования и не предусматривает раздел земельного участка с целью приведения в соответствие с действующими нормативами и установленными красными линиями. То есть по сути, предполагается заключение договора в интересах ограниченного круга инвесторов проекта по строительству многоквартирных домов бизнес-класса, что недопустимо.
Интересные доводы были приведены Истцом в деле, рассмотренном Арбитражным судом Приморского края по делу №А51-5830/2021 (Решение Арбитражного суда Приморского края от 29.12.2021 года). Истец обращал внимание суда, что законодатель внес поправки в ГрК РФ, улучшающие положение собственников и арендаторов земельных участков. Веденная в действие глава 10 ГрК РФ предусматривает возможность для правообладателей осуществить КРТ не в отношении территории, определенной публичным органом в ПЗЗ, а в отношении территории, которая непосредственно принадлежит правообладателям на праве собственности и которые желают заключить соответствующий договор КРТ по инициативе правообладателей.
б) О порядке утверждения границ КРТ
После вступления в силу ФЗ №494-ФЗ, изменился порядок реализации КРТ по инициативе правообладателей.
В действовавшей ранее (до 31.12.2020) редакции ст.46.9 ГрК РФ была установлена следующая последовательность действий правообладателей земельных участков и органов исполнительной власти при осуществлении деятельности по КРТ по инициативе правообладателей:
- заключение соглашения между правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ (в случае если КРТ осуществляется двумя и более правообладателями);
- разработка проекта планировки и межевания территории правообладателями, а также разработка проекта договора о КРТ между правообладателями и уполномоченным органом;
- проверка уполномоченным органом разработанного проекта документации по планировке и межеванию территории на соответствие требованиям, установленным ч. 10 ст.45 ГрК РФ;
- заключение договора о КРТ с правообладателями.
Таким образом, чтобы принять решение о КРТ, правообладатель был обязан направить в уполномоченный орган подготовленные им проект планировки территории и межевания территории, а также проект договора о КРТ.
На сегодняшний день, установленная в ч.5 п.4 ст.68, ст. 70 ГрК РФ (в ред. ФЗ №494-ФЗ) последовательность действий, предусматривает сначала заключение договора о КРТ, а затем, уже на основании заключенного договора о КРТ, разработку документации по планировке территории в границах территории КРТ.
Данный вывод подтверждается решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.11.2021 по делу №А56-62387/2021 (Решение суда оставлено в силе Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2022 г.).
Согласно материалам дела, общество обратилось в комитет с заявлением о согласовании планировочной документации, разработанной для целей реализации КРТ на принадлежащих ему земельных участках. Комитет отказал в согласовании, поскольку установленная ГрК РФ последовательность действий предусматривает сначала заключение договора о КРТ, а затем утверждение планировочной документации. Суд посчитал такой отказ законным, согласившись с доводами ответчика.
Важным вопросом, возникающим на практике, является основание установление границ территории комплексного развития по инициативе правообладателя. Пока что сложившаяся немногочисленная судебная практика позволяет сделать вывод, что решение об установлении территории комплексного развития по инициативе правообладателей является прерогативой уполномоченных органов власти, которые на основании своего усмотрения могут определить ту или иную территорию в качестве приоритетной для городского развития.
Для примера возьмем дело, рассмотренное Арбитражным судом города Москвы по делу А40-101800/2021 (Решение Арбитражного суда города Москвы от 16.08.2021, оставленное в силе Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2021, Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 19.01.2022, Определением Верховного суда РФ от 04.04.2022).
Суть дела: Заявитель обратился в Департамент инвестиционной и промышленной политики города Москвы (далее – Департамент) с заявлением о заключении договора о КРТ по инициативе правообладателя. Департамент отказал в удовлетворении заявления, поскольку в ПЗЗ г. Москвы отсутствуют границы комплексного развития испрашиваемой территории. В целях установления границ КРТ в ПЗЗ г. Москвы, заявитель обратился с заявлением в Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее - Москомархитектура) в рамках государственной услуги «внесение изменений в ПЗЗ», но получил отказ, поскольку предложение не соответствовало градостроительному развитию территории либо нормативным требованиям к взаимному расположению проектируемых и существующих объектов.
Суд признал такой отказ законным на том основании, что заявление о внесении изменений в ПЗЗ в инициативном порядке не порождает безусловную обязанность уполномоченного органа власти принять соответствующее решение о внесении таких изменений. Кроме того, именно органы исполнительной власти, а не суд, в рамках, предоставленных последним полномочий, являются субъектами градостроительных отношений, и могут устанавливать нормативно-правовые акты в данной сфере.
Таким образом несмотря на то, что Москомархитектура приняла решение в пределах предоставленных полномочий, а также в порядке и сроки, которые предусмотрены законодательством, вопрос потенциальной возможности установления КРТ по инициативе правообладателя так и остался неразрешенным. Принятое решение является еще одним подтверждением сложившейся практики высшей судебной инстанции по вопросу широкой свободы усмотрения государства в принятии решений городского планирования, обустройства территории.
в) о возможности включения в КРТ земельных участков в качестве льгот
Есть еще один крайне интересный вопрос, который требует анализа в связи с правоприменением ч. 2 ст. 70 ГрК РФ, п.11 ч.4 ст. 68 ГрК РФ. Речь идет о допустимости включения в границы КРТ земельных участков в качестве мер государственной поддержки, которые не предназначены для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур (ч. 2 ст. 70 ГрК РФ).
На сегодняшний день по данному вопросу было рассмотрено только одно дело, итогом которого стал запрет включения в границы территории комплексного развития земельных участков, предоставленных в качестве льгот. Это дело, рассмотренное Арбитражным судом Уральского округа по делу №А07-2540/2021 (Решение Арбитражного суда Уральского округа от 05.10.2021 года).
Суть дела: В 2015 году общество заключило с администрацией договор аренды земельного участка для завершения строительства объекта незавершенного строительства сроком до 20.10.2019. В 2017 году в ПЗЗ городского округа были внесены изменения и территории строительства общества вошла в перечень территорий, подлежащих комплексному и устойчивому развитию. 04.10.2019 общество обратилось в администрацию с заявлением о заключении договора о КРТ с приложением проекта договора, проекта планировки и проекта межевания территории. В 2020 году между администрацией и обществом заключен договор о КРТ по инициативе правообладателя. Не согласившись с заключением такого договора, прокуратура вынесла представление о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства с требованием отменить постановление главы администрации об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории; уведомить общество о том, что договор КРТ, договоры аренды земельных участков являются ничтожными; осуществить возврат из незаконного пользования общества муниципальных земельных участков, а также земельных участков, предоставленных обществу для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.
Суд признал вынесенное представление прокуратуры законным, поскольку Обществу для целей строительства многосекционного многоэтажного дома, помимо земельного участка под объект незавершённого строительства, предоставлены дополнительно иные земельные участки без торгов. Кроме того, преимущественное право землепользователей заключается в возможности без проведения аукциона заключить договор о комплексном развитии всей территории, а не в получении определенных льгот в отношении своих отдельных участков.
Считаем, что развитие и закрепление такой практики может исключить возможность включения земельных участков в территорию комплексного развития по инициативе правообладателя, что приведет к снижению инвестиционной привлекательности КРТ по инициативе правообладателей по сравнению с иными КРТ по инициативе органов государственной власти.
Подведем итог: поскольку изменения в ГрК РФ были внесены не так давно, устойчивая судебная практика по процедуре реализации КРТ еще не сложилась. Как нам представляется, в силу отсутствия четкого и однозначного нормативного регулирования, судебная практика, на основе принципа баланса частных и публичных интересов, должна сформировать позицию, которая позволит защитить интересы всех сторон инвестиционного проекта - инвесторов, которые желают и имеют возможность развивать городскую территорию по договору о КРТ, а также неопределенного круга заинтересованных лиц, которые попадают в территорию КРТ или находятся вблизи ее границ.
Следует обратить внимание законодателя на диспропорцию в правах и обязанностях в разных видах КРТ. На сегодняшний день в КРТ по инициативе правообладателей не закреплены основания для отказа от заключения договора о КРТ, не определен порядок установления границ территории КРТ по инициативе правообладателей, что создает свободу усмотрения публичной власти при принятии соответствующего решения.
Кроме того, ввиду отсутствия у правоприменителя четкого понимания правовой природы договора о КРТ, возникают сложности в определении судопроизводства, по которому следует рассматривать спор, возникающий из данного вида правоотношений, а также в обеспечении баланса интересов сторон при применении положений договора о КРТ. Считаем, что договор о КРТ должен рассматриваться как комплексный: включать в себя элементы и административного и гражданско-правового договора. Только в этом случае, будет справедлива и пропорциональна распределена юридическая ответственность и риски при управлении объектами недвижимости, которые не находятся в собственности инвестора, а также совершенно справедливо споры о нарушении публичным органом власти порядка исполнения обязательств будут рассматриваться в административном производстве.