Порядок наделения полномочиями глав муниципального образования, их статус и место в системе публичной власти уже стали своего рода «притчей во языцех». В научной литературе по муниципальному праву тема продолжает сохранять актуальность и не исчезает из дискуссии. В своё время автор также отмечал некоторые проблемы, связанные с реформированием в 2015 году Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) и его практическим применением.
Принятие Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – ФЗ № 414) и нового федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – новый закон о МСУ) после конституционной трансформации 2020 года обусловило концептуальные изменения в положении глав муниципальных образований, требующих осмысления и научного комментария.
В исследовании мы остановимся исключительно на вопросе организационной подчиненности и характеристике отношений между высшим должностным лицом субъектов (губернатор, глава республики) и главами муниципалитетов.
1. Двойной статус глав муниципальных образований - qui prodest?
Законодатель предпринял попытку сформировать правовые конструкции, которые вписали глав муниципальных образований в единую систему публичной власти. В частности, часть 20 статьи 19 нового закона о МСУ гласит: «В соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность».
Появление этого положение требует отдельного комментария. Требуется ответить на прямой вопрос - для чего введена норма? Для того, чтобы выйти из складывающейся коллизии о применимости мер «дисциплинарной» ответственности к главам?
Очевидно, что при разработке закона необходимо было как-то обосновать концепцию «усиления ответственности». В ходе обсуждения нового закона 26 февраля 2025 года первый заместитель руководителя фракции КПРФ Коломейцев Н.В. предложил исключить норму о «двойном статусе», в ответ, парируя его предложения, П.В. Крашенинников подтвердил идею об экстраполяция правовой конструкции из ФЗ № 414, предусматривающий «двойной статус» высших должностных лиц субъектов как лиц, замещающих государственные должность субъекта и государственную должность Российской Федерации (часть 6 статьи 20 ФЗ № 414). Он отметил: «Здесь как раз сохраняется единство системы публичной власти, в данном случае эта конструкция закольцовывается».
Мы полагаем, что как раз поэтому главам придали «двойной статус», чтобы снять сомнения в возможности выносить предупреждение и объявлять выговор. Ведь аналогичные полномочия есть у губернатора в отношении своих региональных министров, так они находятся в его подчинении, он их назначает (пусть в некоторых случаях и с согласия законодательного органа власти субъекта) и снимает с должностей.
Кроме того, «двойной статус» должен был решить вопрос о возможности отрешения главы муниципального образования Президентом от должности на основании утраты доверия. Если глава муниципалитета теперь занимает государственную должность субъекта, то Президент может применять к ним такие же меры конституционно-правовой ответственности как к губернаторам по ФЗ № 414 (пункт 3 части 1 статьи 28). Вот только если в ФЗ № 131 четко прописаны основания для утраты доверия в виде использования главами «иностранных финансовых инструментов» (часть 6.1. статьи 36) и определенная логика здесь присутствовала в рамках «обеспечения суверенитета государства», то в новом законе о МСУ основания не прописаны. Президент получил возможность по своему усмотрению и в любой момент отрешать глав, даже если им будет доверять население.
Наконец, означает ли «двойной статус» наличие дополнительных гарантий? Часть 5 статьи 26 нового ФЗ предусматривает такую возможность, но лишь при наличии закона субъекта. Таким образом, статус главы изменили, но дополнительного финансирования на обеспечение своей деятельности со стороны региона им никто не гарантировал.
2. Вы не понимаете, это другое!» – дисциплинарные взыскания в вертикальных властных отношениях
В соответствии с пунктами 12 и 13 статьи 25 ФЗ № 414-ФЗ высшие должностные лица субъектов получили право выносить предупреждение и объявлять выговор главе муниципального образования и главе местной администрации. В случае, если в месячный срок указанные должностные лица не предприняли необходимых мер губернатор может отрешить их за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Изложенный механизм нашел своё отражение и в новом законе о МСУ (часть 24 статьи 21 и часть 7 статьи 29).
Процедура применения мер ответственности к главам формализована: в субъектах приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуру - требуется надлежащим образом оформленное распоряжение губернатора.
Замечание и выговор являются видами дисциплинарного взыскания на основании статьи 192 Трудового кодекса РФ и части 1 статьи 27 Федерального закона «О муниципальной службе» от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Замечание как мера воздействия встречается и в административной ответственности. Хотя в Кодексе об административных правонарушениях применяется другой подход - замечание и предупреждение рассматриваются как разные санкции: предупреждение всегда выносится в письменной форме (статья 3.4. КоАП РФ), а устное замечание выносится при освобождении лица от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения (статья 2.9 КоАП РФ).
Полагаем, что, несмотря на разницу в понятиях можно констатировать тождество придаваемого смысла «предупреждению» в ФЗ № 414 и «замечанию» по трудовому законодательству, закону о муниципальной службе.
Следовательно, категории дисциплинарной ответственности из трудовых отношений или отношений, в связи с прохождением муниципальной службы, распространили на отношения между высшим должностным лицом субъекта РФ и главой муниципального образования (главой местной администрации).
Вместе с тем губернатор не является работодателем главы муниципального образования (главы местной администрации).
Действительно, в новом законе о МСУ глава муниципального образования не называется «выборным должностным лицом местного самоуправления» как это предусмотрено в статье 2 действующего ФЗ № 131, а только «высшим должностным лицом муниципального образования» (часть 1 статьи 19).
Тем не менее, исходя из порядка наделения полномочиями (статья 19 нового закона о МСУ), по существу, он всё равно остается выборным, так как избирается посредством муниципальных выборов или представительным органом (пусть и с возможным представлением кандидатур губернатором). Основанием для внесения записи в трудовую книжку главы по-прежнему является либо решение соответствующей избирательной комиссии об утверждении итогов выборов, либо решение представительного органа.
Таким образом законодатель решил выстроить иерархию отношений между главами субъектов и главами муниципалитетов, но с точки зрения организационной самостоятельности глав вопросов меньше не стало.
В пояснительной записке к новому закону о МСУ в пункте 11 изложенное обосновывалось в русле «усиления ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации». Не вызывает сомнений тот факт, что, если требуется что-то «усилить», значит существующие меры недостаточны или неэффективны. Но применялся ли с 2021 года механизм на практике, как он себя зарекомендовал?
3. Практика применения дисциплинарных взысканий в отношении глав муниципальных образований
В открытом доступе имеется информации о восьми случаях объявления выговоров губернаторами в отношении глав муниципальных образований: одно в 2022 году, два в 2023 году, два в 2024 и три в 2025 году. Не претендуем на полный исчерпывающий перечень случаев по причине сложности поиска релевантной информации. В 2022 году губернатор Кемеровской области С. Цивилев объявил выговор главе городского округа Ленинска-Кузнецкого К. Тихонову за невыполнение мероприятий по предоставлению жилья детям-сиротам. В 2023 году губернатором Тульской области А. Дюминым объявлен выговор за ненадлежащую подготовку школы села Кузовка к отопительному сезону главе администрации Богородицкого района В. Игонину, также за допущение аварии на сетях теплоснабжения, оставившей три района города Соликамска без тепла на несколько дней, объявлен выговор губернатором Пермского края Д. Махониным главе Соликамского городского округа Е. Самоукову.
26 августа 2024 года средства массовой информации сообщали об объявлении «последнего предупреждения» губернатором Кировской области А. Соколовым на совещании с правительством главе Лузского округа Л. Беляевой из-за вопроса с закрытием аварийной школы. Однако вряд ли можно рассматривать данный факт именно по смыслу ФЗ №414, потому что никаких иных юридических действий не последовало.
Глава Республики Алтай А. Турчак 25 декабря 2024 года на заседании регионального правительства вынес дисциплинарное взыскание главе Усть-Коксинского района Д. Кочевову. В обоснование своего решения глава указал: «Некогда передовой район по многим показателям провалился у нас в «красную зону». Прежде всего это касается строительства и ремонта важнейших социальных объектов. В числе таких объектов – дома культуры в селах Сугаш и Теректа, а также школа в селе Тихонькая».
20 февраля 2025 года А. Турчак принял решение о лишении полномочий главы Усть-Коксинского района Д. Кочевова. Соответствующее представление руководитель региона направил 20 февраля 2025 года в районный совет депутатов. 12 марта 2025 года глава ушёл в отставку по собственному желанию. Однако впоследствии по иску прокуратуры ему изменили формулировку прекращения полномочий через суд на утрату доверия.
Республика Дагестан в 2025 году отметилась двумя весьма интересными и одновременно очень противоречивыми делами.
04 декабря 2024 года Глава Республики Дагестан С. Меликов негативно оценил работу главы Тляратинского района, указав на низкую эффективность в решении проблем местных жителей, а также реализации социальных проектов. Среди главных претензий был указан низкий показатель реализации госпрограммы «Национальная система пространственных данных»: в систему не внесены границы более 40 сёл Тляратинского района, что в свою очередь сильно препятствует развитию экономического потенциала и реализации проектов по строительству и недвижимости, а также борьбе с незаконным строительством.
13 декабря 2024 года глава Тляратинского района М. Абдулаев отстранен от должности указом Главы Дагестана за ненадлежащее исполнение обязанностей по ряду переданных государственных полномочий. Информации о вынесении предупреждении или объявлении выговора опубликовано не было. Вместе с тем в суде при рассмотрении дела об оспаривании отрешения от должности представитель Главы Республики Дагестан представил копию распоряжения о вынесении предупреждения за ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления Тляратинского муниципального района отдельных государственных полномочий Республики Дагестан по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
В итоге оспорить отрешение главе не удалось, решением Советского районного суда г. Махачкалы от 3 февраля 2025 года указ главы республики оставлен в силе. Впоследствии 17 февраля 2025 года Тляратинский районный суд Дагестана оставил без рассмотрения иск главы республики С. Меликова к экс-главе Тляратинского района М. Абдулаеву. Соответствующее решение опубликовано в картотеке районного суда. Содержание иска прояснить сложно, в свободном доступе решения нет. В СМИ писали только, что оно касался утраты доверия. Можно предположить, что речь шла об иске, по которому принятое судом решение позволило бы применить другое основание для досрочного прекращении полномочий главы района (например, п.2, ч.1, ст. 74 ФЗ №131).
По второму случаю отрешения очевидно были учтены допущенные по делу М. Абдулаева ошибки в соблюдении процедуры, но, как показала практика, далеко не все. 28 марта 2025 года объявлен выговор главой Республики Дагестан С. Меликовым главе Кайтагского района А. Темирбулатову. По документам претензии сводились к тому, как в районе организована деятельность административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних, защите их прав, обеспечению жилой площадью детей-сирот детей, оставшихся без попечения родителей. Но в реальности глава республики критиковал его за другое. Отмечалось, что проверка выявила в Кайтагском районе многочисленные нарушения при благоустройстве территорий, обеспечении пожарной безопасности, соблюдении градостроительных норм и землепользования, а также отсутствие лицензий у медицинских кабинетов образовательных учреждений. Также сообщалось, что С. Меликов неудовлетворительно оценил работу Темирбулатова из-за затягивания строительства школы в селе Джавгат.
3 июня 2025 года грядущее отрешение главы Кайтагского района отрешён от должности глава Дагестана прокомментировал следующим образом: «Систематическое неисполнение поручений главы республики обязательно повлечёт за собой соответствующие кадровые и административные решения. Я уже всех предупреждал: давайте выполнять задачи по развитию республики!». 18 июня 2025 года опубликован указ главы Дагестана «Об отрешении от должности главы муниципального района «Кайтагский район» Темирбулатова A.M.». После отрешения следственные органы заподозрили его в мошенничестве, совершенном в составе организованной группы - махинации с земельными участками, возбудили уголовное дело по ч.4 ст.159 УК РФ. Советский районный суд Махачкалы отправил главу Кайтагского района Дагестана под арест на два месяца - по 21 июля 2025 года.
14 марта 2025 года Глава Чувашии О. Николаев объявил выговор главе администрации Новочебоксарска М. Семенову после доклада главы о развитии города 14 марта на Дне Правительства. 8 апреля 2025 Глава Чувашской Республики подчеркнул, что за систематическое невыполнение своих обязанностей М. Семенову уже дважды были вынесены выговоры. В качестве оснований для выговора были указаны «ряд нарушений бюджетного законодательства, выявленных Контрольно-счетной палатой региона. Кроме того, в числе претензий – необоснование принятие отдельных работ по утилизации отходов от АО «Ситиматик».
19 июня 2025 года, рассмотрев обращение Главы Чувашии, Новочебоксарское городское Собрание депутатов приняло решение № С-75-4 «О досрочном прекращении полномочий главы города Новочебоксарска», пункт 1 которого содержал следующее: «Прекратить досрочно полномочия главы города Новочебоксарска Семенова Максима Львовича в связи с прекращением допуска к государственной тайне». Решением Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 18 июля 2025 года решение Собрания депутатов оставлено в силе.
Последний случай за 2025 год произошел в Республике Северная Осетия-Алания - 4 августа 2025 года С. Меняйло поручил объявить взыскание главе Дигорского района из-за проблем с благоустройством одного из объектов.
4. Выводы по итогам
Проанализировав практику применения в отношении глав муниципальных образований, приходим к следующим выводам.
Во-первых, в подавляющем большинстве случаев нарушались требования ФЗ №414 и ФЗ №33. Так, Глава Республики Алтай принял решение о лишении полномочий главы Усть-Коксинского района не самостоятельно, а направив представление районной думе. Хотя по закону он должен быть сам издать акт. Аналогичная ситуация повторилась и в Республике Чувашия.
Во-вторых, в подавляющем большинстве случае главы субъектов вышли за пределы полномочий, определенных статьей 25 ФЗ 414, объявив выговор за недолжное решение вопросов местного значения (закон позволяет принимать такие решения только в случае ненадлежащего исполнения отдельных переданных государственных полномочий), либо санкции не были оформлены надлежащим образом в виде распоряжения губернатора.
В примерах выговоров только в Кемеровской области речь шла о переданных государственных полномочиях органам местного самоуправления, во всех остальных – о решении вопросов местного значения, а по новому закону вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального района и городского или муниципального округа.
В случае с Республикой Дагестан и Республикой Чувашия очевидно не соответствие правовых оснований для объявления выговора реальному содержанию указов. Претензии глав республик касались тех вопросов, по которым нельзя объявить выговор или вынести предупреждение. Но для соблюдения норм закона в документах шла речь о переданных государственных полномочиях.
В-третьих, во всех случаях речь идет только об объявлении выговоров. Обнаружить вынесение предупреждения нам не удалось (исключение дело главы Тлярятинского района Республики Дагестан, но информация о предупреждении была представлена только в судебном заседании). Хотя высшее должностное лицо не обязано последовательно их применять, тем не менее в настоящее время не ясно, в каких случаях можно и должно использовать предупреждение, если повсеместно используется выговор.
В-четвертых, отметим непрозрачность механизма привлечения к ответственности. Обнаружить опубликование указов и распоряжений губернаторов о вынесении предупреждения, объявлении выговора на официальных сайтах невозможно. Хотя граждане должны знать официальное содержание претензий, предъявляемых к руководству муниципальных образований. Здесь вполне уместна аналогия с поощрениями, о которых информация доводится публично и публикуется официально.
5. Заключение
С учетом изложенного, можно с определенной долей убежденности говорить, что с вступлением в силу нового закона о МСУ главы муниципальных образований, формально-юридически, конечно, не стали полностью субъектами, осуществляющими государственное управление на местах, хотя сделаны семимильные шаги в этом направлении, но de facto главы муниципалитетов поставлены в должностное подчинение губернаторов. Интерес глав действовать от имени населения и с пользой для него снижается, ведь во главу угла становятся иные приоритеты. Никто не отрицает, что контроль за деятельностью глав необходим, но если посмотреть на ситуацию под другим углом, то высшее должностное лицо субъекта не несет никакой ответственности за предлагаемых глав, а такой способ становится зачастую приоритетным в новых законах субъектах о местном самоуправлении.
И в качестве небольшого послесловия. В детской загадке «А и Б сидели на трубе. А упала. Б пропала. Кто остался на трубе?» на первый взгляд был один ответ «И». Если погрузится в игру букв, то возможны и иные вариации. Но местное самоуправление не игра, это каждый день наполненный заботами: благоустройство, коммунальное хозяйство, дорожная деятельность, дошкольное и школьное образование и многое другое, это необходимость решить проблемы, влияющие на качество жизни наших граждан, поэтому относится к местному самоуправлению как чему-то оставшемуся после «А» (государственной власти Российской Федерации) и «Б» (государственной власти субъектов Российской Федерации) значит делать два шага назад, но не вперёд.