В настоящее время в Российской Федерации ведется усиленная работа по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включающая в себя широкий спектр мероприятий в том числе и модернизацию отечественного законодательства. При этом базовые понятия и инструменты отраслевого законодательства в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на сегодняшний день не являются предметом активных дискуссий.
Вместе с тем, в регулирующий указанную область Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ) ежегодно разрабатываются многочисленные законопроекты по внесению дополнительных изменений.
Подчеркнул важность анализа нормативной базы в сфере охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и Президент Российской Федерации В.В.Путин, когда в рамках своего Послания Федеральному Собранию 29 февраля 2024 г. призвал парламентариев и общественность обратить внимание на этот вопрос.
Одним из примеров активизировавшейся законотворческой деятельности в анализируемой области, послуживший стимулом для написания данной статьи, является недавний законопроект № 735387-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Законопроект, подготовленный сенаторами Российской Федерации Л.С. Гумеровой, Е.Б. Алтабаевой, Е.В. Писаревой, П.Н. Тултаевым, а также депутатами Государственной Думы О.М. Казаковой, А.М. Шолоховым и Е.Г. Драпеко, направлен на оптимизацию и урегулирование вопросов в том числе связанных с регенерацией историко-градостроительной среды и установлением правового режима исторически ценных градоформирующих объектов.
В действующей редакции Федерального закона № 73-ФЗ понятие «исторически ценные градоформирующие объекты» закреплено подпунктом 1 пункта 2 статьи 59 указанного Федерального закона и определяет анализируемую группу объектов как здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами.
При этом сами исторически ценные градоформирующие объекты используются в Федеральном законе № 73-ФЗ только как составная часть предмета охраны исторического поселения, они отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения (п. 4 ст. 59), а градостроительная деятельность в границах исторических поселений, включающих в себя указанную группу объектов, подлежит особому регулированию (п. 2 ст. 60).
Таким образом, Федеральным законом № 73-ФЗ исторически ценные градоформирующие объекты определены через понятие «историческое поселение», однако из такого толкования следует вопрос о возможности существования исторически ценных градоформирующих объектов вне границ исторических поселений.
Так, Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 апреля 2023 г. № 839 «Об утверждении перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации» в Российской Федерации насчитывается 46 исторических поселений, среди которых есть и древние русские города такие как Владимир, Суздаль, так и относительно новый – Санкт-Петербург, но отсутствует город Москва и многие другие российские города. Значит ли это, что в таких городах, например, в столице, не могут существовать исторически ценные градоформирующие объекты? Попробуем разобраться.
На сегодняшний день анализируемым законопроектом предлагается:
- наделить Министерство культуры Российской Федерации полномочиями по формированию критериев отнесения зданий и сооружений к исторически ценным градоформирующим объектам;
- закрепить порядок отнесения зданий и сооружений к исторически ценным градоформирующим объектам только при утверждении или изменении предмета охраны исторического поселения;
- установить запрет на изменение характеристик исторически ценных градоформирующих объектов, нарушающих предмет охраны исторического поселения, в котором они расположены;
- определить возможные случаи исключения зданий и сооружений из перечня исторически ценных градоформирующих объектов, содержащихся в предмете охраны исторического поселения (полная физическая утрата здания или сооружения, признание его аварийным и подлежащим сносу при невозможности его реконструкции, утрата критериев, на основании которых здание или сооружение было признано исторически ценным градоформирующим объектом);
- наделить органы охраны, утвердившие предмет охраны исторического поселения, полномочиями о принятии решений об исключении исторически ценных градоформирующих объектов из соответствующего перечня;
- запретить включение в перечень исторически ценных градоформирующих объектов, содержащийся в предмете охраны исторического поселения, зданий или сооружений, являющихся объектами культурного наследия и включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия;
- установить требование об исключении здания или сооружения из перечня исторически ценных градоформирующих объектов, содержащегося в предмете охраны исторического поселения, при условии включения такого здания или сооружения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия.
Таким образом, законодателем, ставящим своей целью сохранение исторически ценных зданий и сооружений, опасности подвергаются все те объекты, обладающие характеристиками исторически ценных градоформирующих объектов, которые расположены вне границ исторических поселений.
Вместе с тем порядок регулирования указанной области до настоящего времени определяется каждым субъектом Российской Федерации по собственному усмотрению. Так, например, Законом Тверской области от 23 декабря 2009 г. № 112-ЗО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Тверской области» к полномочиям Правительства Тверской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится в том числе установление в пределах полномочий порядка и случаев исключения объектов из числа исторически ценных градоформирующих объектов.
В городе Москве положение исторически ценных градоформирующих объектов более призрачное. В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы в городе Москве выделяются территории с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности, включающих в себя в том числе исторические зоны, под которыми понимаются иные, кроме территорий объектов культурного наследия, территории, сохранившие исторически сложившийся характер планировочной структуры, ландшафта, застройки и благоустройства.
В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 58 Градостроительного кодекса города Москвы историческими зонами являются территории (кроме территорий объектов культурного наследия), в пределах которых полностью или частично сохранились исторически сложившиеся или типичные для определенного исторического периода элементы планировочной структуры, природного, природно-антропогенного, городского ландшафта, масштаб, структура и форма застройки, элементы и характер благоустройства территории, иные характеристики городской среды и особенности облика города, представляющие собой историческую, градостроительную, архитектурную и художественную ценность. Порядок отнесения территорий (кроме территорий зон охраны объектов культурного наследия) к историческим зонам, порядок определения границ, условий и ограничений осуществления градостроительной деятельности в таких исторических зонах устанавливаются Правительством Москвы в соответствии с Градостроительным кодексом города Москвы.
Согласно статье 59 Градостроительного кодекса города Москвы основой определения границ исторических зон является Историко-культурный опорный план территории города Москвы.
Из приведенных законоположений следует, что в городе Москве существуют исторические зоны, в границах которых действуют особые условия и ограничения осуществления градостроительной деятельности. Указанные исторические зоны при этом не являются территориями исторического поселения в смысле, сформулированном в Федеральном законе № 73-ФЗ.
До 1 января 2025 г. на территории города Москвы действовал Закон города Москвы от 9 июня 2004 г. № 40 (далее – Закон № 40), которым в том числе определялось понятие «исторические территории города Москвы», а также устанавливался особый порядок регулирования градостроительной деятельности на указанных территориях.
Закон № 40 к историческим территориям относил части территории города Москвы с исторически сложившимися планировочной структурой, ландшафтом, характером застройки, а также обладающие иными характеристиками, представляющими культурную ценность. Однако с принятием Закона города Москвы от 13 ноября 2024 г. № 24 «Об объектах культурного наследия в городе Москве» (далее – Закон № 24), ничего не содержащего в себе относительно исторических территорий, Закон № 40 утратил силу.
Другим правовым актом, регулировавшим указанную область, являлся Закон города Москвы от 14 июля 2000 г. № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» (далее – Закон № 26; также утратил силу с принятием Закона № 24), устанавливавший особый статус города Москвы как исторического города федерального значения (ст. 44). Однако с принятием Федерального закона № 73-ФЗ указанная норма из Закона № 26 не была удалена, позволив таким образом региональному правоприменителю по своему усмотрению реализовывать полномочия в сфере охраны в том числе ценных исторических градоформирующих и художественных элементов (п. 2 ст. 45).
Таким образом, по состоянию на II квартал 2025 года в городе Москве не закреплен порядок работы с исторически ценными градоформирующими объектами, не определено его содержание, также отсутствуют критерии для отнесения того или иного объекта к исторически ценным градоформирующим объектам. При этом Положением о Департаменте культурного наследия города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 26 апреля 2011 г. № 154-ПП, Мосгорнаследие осуществляет государственный учет расположенных на территории города Москвы в том числе исторически ценных градоформирующих объектов и их территорий (п. 4.4), обеспечивает проектирование, изготовление, размещение и замену временных информационных надписей с QR-кодами на таких объектах (п. 4.17) и обеспечивает информационное наполнение портала "Узнай Москву" данными об указанных объектах (п. 4.18).
На сегодняшний день исторически ценные градоформирующие объекты являются вспомогательным инструментом для выстраивания цельного архитектурного облика определенной исторической среды, помогают тому или иному объекту культурного наследия гармонично встраиваться в городскую застройку, таким образом, создавая аутентичную среду для существования объектов культурного наследия.
Но вернемся к анализируемому законопроекту, авторы которого обосновывают необходимость установление правового статуса исторически ценных градоформирующих объектов возникающими при проведении работ на исторически ценных градоформирующих объектах сложностями, отмечая субъективный характер определения того или иного объекта в качестве исторически ценного градоформирующего объекта и включения его в соответствующий перечень.
Однако объекты, называемые во многих субъектах Российской Федерации как исторически ценные градоформирующие объекты, не имеют прочного правового статуса, а продолжают пребывать в ведении региональных органов охраны объектов культурного наследия, являясь аморфной группой объектов, не имеющих юридического закрепления.
Так, например, тот или иной объект при утверждении зон охраны определенной территории может быть признан исторически ценным градоформирующим объектом и учтен в градостроительном регламенте. Правоприменитель же в каждом субъекте Российской Федерации пытается сберечь исторически ценные градоформирующие объекты, однако все эти механизмы не уберегут тот или иной объект от сноса в случае возникновения такого желания у собственника соответствующего объекта.
Таким образом, анализируемый законопроект в существующей редакции не наделяет указанные объекты необходимой защитой от разрушения и уничтожения, а предлагает закрепить на федеральном уровне критерий отнесения к исторически ценным градоформирующим объектам таких объектов, которые находятся только в границах исторических поселений.
В этой связи в целях сохранения исторической застройки городов целесообразно доработать анализируемый законопроект в следующих положениях:
определение исторически ценных градоформирующих объектов следует вывести из статьи 59 Федерального закона № 73-ФЗ, расширив указанное определение в том числе посредством исключения критерия расположения в границах исторического поселения. Подобный механизм позволит субъектам Российской Федерации сохранять исторически ценные градоформирующие объекты, опираясь не на правоприменительную практику, существующую с советского периода, а на строго определенный правовой статус такой группы объектов;
Министерство культуры Российской Федерации необходимо наделить полномочиями не только в рамках формирования критериев отнесения зданий и сооружений к исторически ценным градоформирующим объектам, но и разработки методических рекомендаций порядка признания объекта исторически ценным градоформирующим объектом и ведению региональных перечней указанных объектов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Методические рекомендации федерального органа охраны объектов культурного наследия выступят в качестве ориентира для региональных органов охраны объектов культурного наследия, помогут сформировать единый подход в сфере сохранения исторически ценных градоформирующих объектов.
Следует наделить региональные органы охраны объектов культурного наследия полномочиями по определению порядка отнесения объекта к группе исторически ценных градоформирующих объектов, включения и исключения таких объектов из соответствующих перечней.
На основании изложенного следует отметить, что активный интерес законодателей к исторически ценным градоформирующим объектам безусловно является заметным маркером определения приоритетных задач в культурной жизни России. Однако анализируемый законопроект направлен на защиту крайне малой группы объектов, расположенных на территориях исторических поселений, и не позволит правовому статусу исторически ценных градоформирующих объектов окончательно сформироваться и инкорпорироваться в отраслевое законодательство. Предлагаемые поправки в законопроект напротив нацелены на создание действенного механизма защиты исторически ценной застройки российских городов, который позволит сохранить историческое наследие, которым пока еще богата Российская Федерация.