В системе публичной службы, к которой, несомненно, относится и служба муниципальная, гарантии, предоставляемые лицам, её проходящим, играют весьма важную роль. Они повышают социальное признание службы, обеспечивая стабильность и защищенность служащих, мотивируя их к эффективному выполнению возложенных на них задач и способствуя формированию профессионального и ответственного кадрового корпуса служащих. Рассматривая статус служащих, разные авторы по-разному оценивают место гарантий в его структуре. Как представляется, свою роль здесь сыграло и то, что в теории права также не сложилось однозначного мнения относительно проблематики структуры правового статуса человека и гражданина. С определённой долей условности, можно выделить два сложившихся подхода к данному вопросу. Сторонники первого однозначно рассматривают гарантии как структурный элемент правового статуса личности. Второй подход основывается на том, что структуру статуса составляют только права и обязанности. Тем не менее, придерживающиеся его авторы не отрицают весьма тесную связь гарантий с правовым статусом, и выделяют их в качестве связанной с ним, но при этом «далеко выходящей» за его пределы, категорией. Объективно, что эти взгляды теоретиков права нашли своё отражение и в научных работах по проблематике правового статуса служащего.
Следует отметить, что в законодательстве и о гражданской, и о муниципальной службе содержатся специальные главы, регламентирующие правовое положение (статус) проходящих её субъектов. Если изучить их содержание, то мы увидим, что федеральный законодатель выделяет в его структуре только четыре элемента: права, обязанности, ограничения и запреты.
Тем не менее, в научной литературе гарантии рассматриваются, как правило, в тесной связи с правовым статусом служащего. При этом в ряде проанализированных работ по проблематике правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих, гарантии выделяются именно в качестве его структурного элемента (наряду с правами, обязанностями, ограничениями и запретами, установленными в связи с прохождением службы). Как полагает Ю.Н. Старилов, гарантии характеризуют социально-правовую сторону статуса служащего.
Особую актуальность проблематика гарантий в системе публичной службы приобрела после объявления в России частичной мобилизации. Ей, в соответствии с действующим законодательством, подлежат и гражданские, и муниципальные служащие. При этом в отношении гражданских служащих весьма оперативно были закреплены особые гарантии (как организационные, так и социальные), позволяющие обеспечить им определённую правовую «защищенность» в случае мобилизации. Но на муниципальных служащих рассмотренные гарантии не распространяются. По общему правилу, поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством, но при этом объективно учитываются особенности, предусмотренные специальными нормами. Муниципальное законодательство содержит положение о том, что правовое регулирование муниципальной службы осуществляется специальным федеральным законом, а также принятыми на его основе региональными и муниципальными актами. Как справедливо отмечено в определении Конституционного Суда от 30.05.2023 года № 1136-О, трудовое законодательство (в силу данного факта) исходит из применимости его норм к отношениям, возникающим при прохождении гражданами муниципальной службы, исключительно в тех случаях, когда такому применению не препятствует ряд факторов. В их числе публично-правовая природа муниципальной службы, содержание профессиональной служебной деятельности служащего, а также характер выполняемых им функций.
По данной причине федеральный закон, регламентирующий правовое положение муниципальных служащих, нормативно предоставляет им особые средства, способы и условия, обеспечивающие их защищенность и стабильность. Вместе с тем, на момент подготовки публикации в его нормах отсутствуют специальные «обеспечительные» средства правовой защищенности для мобилизованных муниципальных служащих, по аналогии с законодательством о службе гражданской.
Необходимо также отметить, что на рассмотрение Государственной Думы предлагался проект федерального закона, которым как раз планировалось их установление, причём как в отношении муниципальных служащих, так и лиц, замещающих муниципальную должность (в мае 2024 года он снят с рассмотрения палатой в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы). В пояснительной записке к нему отмечается, что на практике зачастую возникают вопросы и коллизии, связанные с призывом этих субъектов на военную службу по мобилизации. Но при этом закономерно указано, что большая часть вопросов возникает в отношении лиц, замещающих муниципальные должности (они не являются муниципальными служащими). Это отмечается и в научных публикациях, и в экспертных выступлениях. Причём проблемы «гарантированности» статуса данной группы должностных лиц обострились в связи с мобилизацией. Но, представляется, соединять в одном законопроекте гарантий разные статусы: муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих, не следует.
В настоящее время, в силу отсутствия в законе о муниципальной службе гарантий обеспечения трудовых прав служащих, призванных на военную службу по мобилизации, закономерно применять таковые, установленные трудовым законодательством. Так, Трудовой кодекс России (далее – ТК РФ) закрепляет, что в данной ситуации действие трудового договора приостанавливается на весь период прохождения военной службы. Для этого мобилизованный служащий обращается с заявлением к представителю нанимателя, подтвердив факт мобилизации копией повестки о призыве. За служащим на весь период приостановления трудового договора сохраняется место работы - должность (но представитель нанимателя имеет право на данное время заключить срочный трудовой договор с другим гражданином).
Вместе с тем, его нормы не в полной мере позволяют обеспечить стабильность и защищенность служащих органов публичной власти. Так, например, трудовое законодательство предоставляет работодателю право в данный период выплачивать работнику материальную помощь. Как представляется, в отношении муниципальных служащих такая возможность не всегда находится в компетенции представителя нанимателя. Величина денежного содержания муниципального служащего (оно складывается из должностного оклада, а также из дополнительных выплат) определяется решением местного представительного органа. В силу этого применение данной гарантии в отношении муниципальных служащих не всегда возможно и порядок её предоставления требует отдельной регламентации в специальном законодательстве о муниципальной службе.
Также следует отметить, что в течение всего периода приостановления договора муниципальный служащий, как и любой работник, в принципе защищён от увольнения по инициативе представителя нанимателя. В нормах ТК РФ установлена возможность его расторжения лишь по причине ликвидации организации (прекращения деятельности ИП). В этой связи хотелось бы отметить, что с принятием нового федерального закона о местном самоуправлении, фактически отказавшегося от двухуровневой модели, в российских регионах закономерно будет меняться территориальная организация муниципальных образований, что повлечёт за собой ликвидацию поселений. Да и до его принятия в субъектах Федерации весьма активно шли процессы «укрупнения» муниципалитетов. Так, нередко все поселения, входящие в состав муниципального района, объединялись друг с другом в муниципальные округа. По данной причине и поселения, и муниципальный район, который они ранее составляли, утрачивали статус муниципального образования. Аналогичная ситуация возникала и в случае объединения поселения (поселений) с городским округом. Это объективно влечёт расторжение трудовых договоров со служащими органов местного самоуправления фактически ликвидируемых поселений и района. При этом законодательно не установлена обязанность предлагать увольняемому муниципальному служащему вакантную должность в органах местного самоуправления вновь образованного муниципального округа. Согласно нормам трудового законодательства, в этом случае работнику предоставляются гарантии в виде выплаты выходного пособия и среднего заработка за период трудоустройства. Эта проблема объективно требует нормативного разрешения. Например, в качестве одной из гарантий для увольняемого муниципального служащего можно предусмотреть включение его в кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной службы.
Как представляется, вопросы таких дополнительных гарантий, связанных с призывом муниципальных служащих на военную службу по мобилизации, необходимо определять именно в законодательстве о муниципальной службе. И аналогия здесь должна быть с гарантиями, уже установленными для гражданских служащих. Несмотря на то, что новые положения трудового законодательства гарантируют всем работникам (и муниципальные служащие, несомненно, в их числе) право на сохранение занимаемой должности в случае мобилизации, статус отдельных категорий муниципальных служащих требует особой регламентации. В частности, к таковым можно отнести муниципального служащего, до мобилизации занимающего должность главы местной администрации, полномочия которого реализуются на основе срочного контракта. Для гражданского служащего аналогичная ситуация влечёт не прекращение, а лишь «приостановление» службы с сохранением за ним должности. Таким образом, возникает правовая коллизия: применим ли институт «приостановления» к главе администрации, полномочия которого осуществляются на основе контракта? Как представляется, это сделать весьма проблематично. Проблема заключается в том, что данный муниципальный служащий выполняет роль административного руководителя органа местного самоуправления, причём, по общему правилу, обязательного в каждом муниципалитете. Кто на время приостановления его контракта будет временно выполнять его полномочия? И как временно? С главой местной администрации, полномочия которого осуществляются на основе контракта, заключается срочный служебный контракт, и срок его окончания может вполне попасть на период нахождения мобилизованного главы на военной службе. Учитывая специфику исполняемых главой администрации полномочий, надлежащее выполнение возложенных на муниципалитет задач в данном случае вызывает сомнение. Справедливости ради необходимо отметить, что рассматриваемая модель организации руководства муниципальным образованием применяется на практике крайне редко.
В данной связи целесообразно рассмотреть вопрос, вправе ли регионы самостоятельно предусматривать какие-либо дополнительные гарантии муниципальным служащим? Определение статуса муниципального служащего осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним актами регионального и муниципального нормотворчества. Но несмотря на то, что действующий федеральный закон позволяет субъектам Федерации предоставлять дополнительные гарантии муниципальным служащим, в подавляющем большинстве региональных актов о муниципальной службе они не предусмотрены. Региональный законодатель, полагая достаточность гарантирования служебных прав муниципальных служащих, призванных в порядке мобилизации, нормами трудового законодательства, не принимает во внимание особенности их правового положения, особенно актуальные в современный период реформирования местного самоуправления. Уже обозначенная в качестве возможной гарантия включения в кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной службы для мобилизованных муниципальных служащих упраздняемых муниципальных образований вполне может найти закрепление в региональном законодательстве.
Пока же, в сложившихся обстоятельствах, закономерно «обращение» к общим нормам трудового права, и отсутствие специальных норм в законодательстве о муниципальной службе не оставляет служащих без защиты. Это является логичным и правомерным выходом из сложившейся ситуации и, несмотря на пробел в отраслевом законе, мобилизованный муниципальный служащий вправе рассчитывать на те же ключевые гарантии, что и любой другой работник. Вместе с тем, принимая во внимание высокую общественную значимость вопросов, связанных с мобилизацией граждан и необходимостью соблюдения их прав при проведении мобилизационных действий, а также специальный статус муниципальных служащих, представляется, что именно федеральное законодательство о муниципальной службе требует совершенствования в части закрепления особых средств и условий, посредством которых обеспечивается эффективная реализация мобилизованным муниципальным служащим своих прав.