Понятия «план» и «планирование» ассоциируется с управлением и содержит обязательную экономическую и финансовую составляющую. Поскольку планирование берет исходное начало от слова план, рассмотрим, что понимается под планом. В энциклопедиях и словарях под планом понимается заранее намеченный порядок, последовательность осуществления какой-либо программы, выполнения работы, проведения мероприятий, а также замысел, проект, основные черты какой-либо работы.
Таким образом, план – это документ, отражающий совокупность управленческих решений, направленных на достижение заданного результата. Данное определение указывает на обязательные элементы плана публичных закупок: цели и задачи закупок; методы и средства выполнения поставленных задач; субъекты планирования; выполнение и корректировка плана, а также контроль. Наличие плана позволяет не только определяет порядок действий, но и минимизирует возможные издержки заказчика и риски в будущем.
Сущность планирования – это формирование на основе прогнозов и рисков определенного порядка решения задач для качественного и своевременного достижения основной цели с возможностью оперативного контроля и администрирования. Планировать – это составлять план, проект развития чего-нибудь; предполагать, рассчитывать и т.д.
Одни экономисты определяют планирование, как экономическую функцию управления предприятием, обеспечивающую регламентированное поведение объекта в процессе реализации поставленных перед ним целей либо определение конкретных задач для их дальнейшего выполнения. Другие, как особую форму деятельности людей по выбору оптимального варианта, обеспечивающего адаптацию или сопротивление социальной либо экономической системы к воздействию внешней среды.
Специалисты в области менеджмента планирование рассматривают как центральное звено в системе управления или как науку (деятельность по получению новых знаний и результат данной деятельности), как специализированный вид управленческой деятельности (целенаправленность и согласованность работы всех участников процесса планирования), как искусство (творческий характер работы с учетом значительного объема информации, рисков, проблем и дефицита времени, а также иных ресурсов).
Зарубежные ученые рассматривают планирование, как способ проработки ряда взаимосвязанных проблем, не решаемость которых сводит к малой вероятности наступления желаемого события в будущем.
Планирование публичных закупок – это создание закупочной стратегии заказчика и представляет собой легализованный процесс, направленный на определение консолидированной потребности заказчика в товарах, работах, услугах с учетом их приоритета и финансового обеспечения. Таким образом, план публичных закупок – это результат процесса планирования, который позволяет комплексно оценить масштабы обеспечения потребности заказчика в товарах, работах, услугах, а также внести необходимые корректировки.
С нашей точки зрения процесс планирования публичных закупок состоит из таких этапов, как: формирование потребности на основе Миссия заказчика; подготовка запроса на закупку; подготовка проекта плана публичных закупок; финансовое обеспечение; утверждение и размещение плана публичных закупок; изменение плана публичных закупок.
Основной целью планирования публичных закупок является эффективное управление ресурсами и затратами заказчика, включающее: снижение затрат и оптимизацию внутреннего администрирования деятельности заказчика; обеспечение баланса публичного и частного интересов; минимизацию рисков заказчика; получение улучшенных характеристик и потребительских свойств закупаемого блага; внутренний и внешний контроль публичных закупок.
Так, снижение затрат и оптимизация внутреннего администрирования деятельности заказчика необходимы для экономии его времени и ресурсов. Это оптимизация внутрихозяйственной деятельности заказчика и сокращение расходов на управление ресурсами и затратами в процессе осуществления публичных закупок. Анализ предыдущих закупок в части своевременного и полноценного обеспечения публичной потребности в товарах, работах, услугах и порядка их использования в соответствии с функционалом (миссией) заказчика.
Обеспечение баланса публичного и частного интересов как повышение эффективности, предсказуемости и привлекательности закупок для потенциальных контрагентов. С одной стороны, это соответствует принципу прозрачности. Заказчик, не имея достаточных знаний по предмету закупки, ценообразованию и т.д. для формирования запроса на закупку будет изучать функционирующий рынок и вести переговоры с потенциальными контрагентами. Стороны вправе обсудить те или иные вопросы относительно предмета будущей закупки – при этом данные переговоры не запрещены, поскольку реализуются не в процессе закупки, а до нее – при подготовке проекта плана закупок,
С другой стороны – происходит «информирование» потенциальных участников закупок, в последствии – контрагентов о планируемых закупках, об установленных требованиях к качеству, количеству (объему) к срокам и стоимости. Указанное позволяет заранее хозяйствующим субъектам планировать свою финансово-хозяйственную деятельность, включая решение кадровых, финансовых, технических, материальных вопросов, для участия в закупке. В случае победы выполнить надлежащим образом контрактное обязательство.
При необходимости потенциальные участники закупок вправе направить обращения в адрес заказчика, в части уточнения, например, отдельных вопросов по опубликованному плану публичных закупок. Кроме того, в порядке общественного контроля заказчик может получить запросы о разъяснении необходимости определенных закупок, установленных характеристик, ограничений и проч.
Минимизация рисков заказчика. В процессе планирования заказчик обязан не только учитывать все возможные риски (финансово-экономические, правовые, управленческие, репутационные и иные), но и сформировать план публичных закупок таким образом, чтоб в процессе осуществления закупок вероятность возникновения данных рисков была минимальная, а в случае их проявления – снизить их негативные для публичного интереса последствия. Задача заказчика заключается в распределении рисков между сторонами. Как правило, Закон № 44-ФЗ в большей части все риски относит на сторону поставщика (подрядчика, исполнителя), что не совсем верно с нашей точки зрения, поскольку нарушает баланс публичного и частного интересов. К примеру, фиксированная цена контракта, лимитированный перечень оснований для изменения условий контракта и проч. обеспечивают защиту публичного интереса, однако инфляционные риски, ряд внешних факторов, не попадающих под общее понятие форс-мажора, оказывают значительное воздействие на частный интерес и не позволяют выполнить контракт на согласованных условиях. Указанное приводит к невозможности своевременно и в полном объеме обеспечить публичный интерес без предварительного учета и распределения в плане публичных закупок рисков сторон.
Планирование позволяет заинтересованным лицам заказчика обсудить возможные прогнозируемые риски (вопросы: что, когда, для кого и из каких источников – обсуждение всеми заинтересованными сторонами) и минимизировать данные риски на стадии планирования публичных закупок.
Получение улучшенных характеристик и потребительских свойств закупаемого блага. В процессе планирования детально изучаются потребность заказчика и возможные варианты ее обеспечения, исходя из предложений функционирующего рынка. Принимаются в учет ценовые, качественные, технические и иные характеристики искомого блага, включая его инновационные преимущества. Рассматриваются вопросы кратности применения, стоимости обслуживания (стоимость владения), сервисного сопровождения, совместимости, а также доработки необходимого товара под требования заказчика, возможности его улучшения, обновления, исходя из перспектив технического и технологического развития.
В процессе планирования и подготовки описания потребности заказчика решается вопрос необходимости, актуальности приобретения блага с улучшенными характеристиками, исходя из функционала заказчика (Миссии). Например, на функционирующем рынке за равноценную стоимость предложены два качественных однородных товаров, однако только у одного из них компоненты и узлы содержат инновационные технологии. Анализ закупок данных товаров показал, что снижение цены товара, содержащего инновационные технологии было минимально (в диапазоне 1-3%), в то время как конечная контрактная стоимость второго снижалась до 20%.
Заказчику, исходя из своей Миссии, выполнение которой возможно с обычным товаром, необходимо принять решение о планировании закупки товара: с улучшенными, но непринципиальными характеристиками, потребительскими свойствами и минимально возможном снижении, либо обычного товара, но с возможностью максимальной экономии в процессе конкурентной закупки.
Внутренний и внешний контроль процесса планирования публичных закупок. Заказчик, уполномоченные органы публичной власти, инициативные представители общественности вправе осуществлять контрольные мероприятия процесса планирования публичных закупок. В процессе контрольных мероприятий проверяется соблюдение заказчиком установленных норм, регулирующих сферу публичных закупок. при этом, каждый из проверяющих органов, как правило, акцентирует внимание на определенных стадиях процесса планирования. Указанное зависит от возможности получения информации и ее объеме.
Принимая во внимание основную функцию контроля – «получение обратной связи», контроль процесса планирования публичных закупок необходим для выявления нарушений заказчиком установленных норм, включая применение санкций, профилактики таких нарушений, а также для корректировки плана публичных закупок при необходимости в целях эффективного использования средств бюджетов и иных средств, обеспечения публичного интереса с учетом интереса частного.
Представленные выше составляющие элементы эффективного управления ресурсами и затратами заказчика в процессе планирования публичных закупок основываются на следующих принципах: целеполагание, рациональность, простота и ясность, комплексность, научность, системность, заинтересованного участия, своевременности, фиксации и контроля, непрерывности и адаптивности, приоритета общей потребности, детализации и непротиворечивости.
Принцип целеполагания определяет, что каждая закупка должна иметь целевой характер, обеспечивающий достижение поставленной перед заказчиком цели.
Принцип рациональности обеспечивает оптимальное использование ресурсов заказчика для достижения запланированной цели (минимизация использования финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов заказчика для закупки необходимого блага).
Принцип простоты и ясности. Планы публичных закупок вообще мало кому понятны, особенно при первом ознакомлении с публичными закупками либо в силу постоянных (ежедневных) изменений. Планирование закупок должно быть прозрачным, а результат планирования – готовый утвержденный и размещенный для всеобщего доступа план публичных закупок должен быть простым и понятным для всех без исключения.
Принцип комплексности предусматривает учет заказчиком всех внешних и внутренних факторов, норм национального законодательства, а также корпоративных, внутриструктурных правил. Кроме того, учитывает позицию профильных структурных подразделений заказчика в части технических, технологических и иных требований и показателей.
Принцип научности направлен на применение научных методов, теоретических моделях, практических разработок в процессе реализации планирования публичных закупок. Обязательный учет инновационных разработок и прочих научно-технических достижений, а также возможности рационального использования, имеющегося в наличии у заказчика ресурсов при подготовке обоснования потребности заказчика в конкретном благе и способе его приобретения.
Принцип системности предполагает не только строгую структуру плана публичных закупок, но и соблюдение алгоритма его подготовки, с учетом конкретизации ответственных должностных лиц, последовательности и взаимосвязи установленных процессов сложной системы планирования публичных закупок.
Принцип заинтересованного участия обеспечивает вовлечение в процесс планирования заинтересованных представителей всех структурных подразделений заказчика, для работы по подготовке потребности, формировании заявки на закупку, подготовке проекта плана публичных закупок с глубоким пониманием поставленной цели и задач, как общих для заказчика, так и отдельных структурных подразделений. Возможно привлечение инициативных граждан и общественных организаций.
Принцип своевременности означает, что окончательная подготовка проекта плана публичных закупок должна быть завершена к определенному сроку, обеспечивающему данные о планируемом финансовом обеспечении для принятия нормативных правовых актах о соответствующем бюджете. После принятия правового акта о бюджете и доведения до заказчика лимитов бюджетных обязательств либо субсидии, последний обязан своевременно утвердить план публичных закупок и разместить его на официальном портале в сети «Интернет» для беспрепятственной возможности ознакомления неограниченному кругу лиц.
Принцип фиксации и контроля обеспечивает системный мониторинг реализации всех мероприятий и их оценка. Составление документации и отчетности по основным параметрам плана, например, задачам, ресурсам, срокам исполнения, ответственным должностным лицам и их полномочиям.
Принцип непрерывности и адаптивности планирования направлен на соблюдение преемственности планов закупок исходя из Миссии заказчика, а также адаптации к внешним и внутренним изменениям, а также оперативной корректировки при необходимости. Непрерывность планирования вытекает из непрерывности функционирования заказчика. Данный принцип допускает возможность создания определенного резерва для реализации оперативного перераспределения финансового обеспечения в случае необходимости на закупку иных благ.
Принцип приоритета общественных потребностей заключается в приоритетном обеспечение закупок товаров, работ, услуг для общества, а не для аппарата заказчика. К приоритетным закупкам относятся закупки, обеспечивающие минимальные внутриаппаратные потребности заказчика для выполнения возложенных на него функций (Миссия заказчика). К приоритетным закупкам также относятся внутриаппаратные закупки заказчика на содержание нежилого помещения, исходя из количества работников заказчика, а также закупки минимально-необходимых товаров для обеспечения функционирования заказчика. Все остальные внутриаппаратные потребности заказчика – второстепенные, финансирование которых возможно перераспределить на социально-значимые цели, проекты и проч.
Принцип детализации и непротиворечивости предполагает установление заказчиком в плане публичных закупок точных показателей и критерий для последующего анализа результатов (степень глубины планирования и последовательности осуществления закупок). Потребности и условия осуществления закупок должны быть детализированы в той степени, исходя из которой потенциальный участник закупки смог принять решение о своем возможном участии. Содержание плана публичных закупок не должно противоречить Мисси заказчика, а также логической последовательности действий. Кроме того, не только структура плана, но и его содержание должно полностью соответствовать нормам национального законодательства.
В завершении отметим, что планирование это процесс определения потребности заказчика в соответствии с Миссией заказчика и имеющихся ресурсов. Эффективное правовое регулирование планирования повышает эффективность всего цикла осуществления публичных закупок – это фундамент эффективных закупок заказчика и эффективного расходования бюджетных средств. План публичных закупок – документ, информация которого определяет весь процесс осуществления закупок для их последующего эффективного администрирования и контроля.
Надлежащее правовое регулирование планирования публичных закупок будет способствовать сокращению расходов бюджетных и иные средств, минимизации возможных рисков, а также улучшению всего процесса закупок с учетом их прозрачности и предсказуемости.
Поскольку процесс планирования публичных закупок во многом реализуется в условиях дефицита времени и иных ресурсов заказчика, работники заказчика, ответственные за подготовку плана публичных закупок обязаны быть компетентными профессионалами, обладать достаточными знаниями и уметь применять их на практике оперативно, в том числе в критических ситуациях принимать верные, легальные решения.