Что такое финансовый контроль
Прежде чем говорить о методах финансового контроля, рассмотрим, что он собой представляет. Несмотря на то, что в нормативных актах понятие «финансовый контроль» используется довольно активно (например, десятки раз — в положениях Бюджетного кодекса России, в нормативных актах ЕАЭС), официального его определения законодатель не дает.
В экономической литературе и некоторых судебных актах, например в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2017 № 11АП-6684/2017 по делу № А55-11638/2015, встречается определение, в соответствии с которым под финансовым контролем следует понимать совокупность действий и операций, связанных с проверкой финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, с использованием специфических форм и методов организации контроля.
В свою очередь, в нормативных актах можно найти описание и форм, и методов финансового контроля. Так, в ст. 45 положения о бюджете ЕАЭС (решение Высшего Евразийского экономического совета от 10.10.2014 № 78) указано, что финансовый контроль по своей форме может быть:
- предварительным;
- текущим;
- последующим.
Таким образом, форма финансового контроля — это его разновидность в привязке к тому или иному этапу ведения финансово-хозяйственной деятельности. Если эта операция еще предстоит (как вариант, должна быть одобрена), проводится предварительный контроль, если она осуществляется — текущий, если завершена — последующий.
Какие есть методы проведения государственного финансового контроля
В ст. 267.1 БК РФ дается описание методов государственного финансового контроля. Выделяемые в научной литературе методы негосударственного финансового контроля в целом повторяют классификацию, приведенную в положениях кодекса. Согласно Бюджетному кодексу методами проведения финансового контроля являются:
- Проверка.
Под ней законодатель понимает контрольные действия, связанные с документальным и фактическим исследованием законности отдельных (относящихся к определенному участку или сегменту) финансовых и хозяйственных операций. - Ревизия.
Под ней подразумевается комплексная проверка ведения субъектом своей деятельности. По существу, это несколько проверок одновременно. - Обследование.
Согласно БК РФ это общий анализ и оценка положения дел в определенном направлении деятельности контролируемого субъекта. При этом не предполагается акцентированная работа с документальными источниками, а смотрится содержание хозяйственных операций по существу (далее мы подробно рассмотрим, в каких целях). - Санкционирование операций.
Такой метод, как санкционирование операций, выделяемый в БК РФ, можно рассматривать как частный случай более емкого метода — надзора, под которым следует понимать обеспечение соответствия финансовых и хозяйственных операций, совершаемых контролируемым лицом, всем установленным критериям.
Кроме того, можно выделить еще один метод — анализ хозяйственной деятельности (то есть оценку результатов деятельности хозяйствующего субъекта по завершении того или иного периода).
Таким образом, метод финансового контроля — это способ, инструмент (совокупность способов и инструментов), задействуемый лицом, осуществляющим такой контроль. Выбор конкретного метода зависит от цели, поставленной контролерами.
Ревизия является основным методом государственного контроля
В научной литературе именно ревизия часто именуется основным методом финансового контроля. Это объясняется тем, что:
- Ревизию, как правило, проводят наиболее компетентные и имеющие наибольший объем полномочий лица.
- Ревизия, как правило, предполагает изучение не только внутренних источников информации проверяемого субъекта, но и внешних. Например, может предусматриваться встречная проверка контрагентов.
Также наряду с изучением документов предполагается фактическая проверка наличия (комплектности) активов (пассивов), отраженных в этих документах. Например, при инвентаризации — составляющей ревизии — происходит физический пересчет ТМЦ. - Ревизия позволяет оценить деятельность проверяемого объекта в целом.
То есть если проверка может показать эффективность (или неэффективность) деятельности объекта по одному направлению (например, в части ведения первичной документации), то ревизия позволяет понять, можно ли назвать соответствующим необходимым критериям объект в целом.
Какими бывают ревизии?
Итак, ревизия является основным методом финансового контроля. Распространена классификация:
- По содержанию:
- документальная;
- фактическая.
Оба типа ревизии могут проводиться одновременно: данные по документам и по факту сверяются между собой. Более того, в ряде случаев совершенно недопустимо сведение ревизии только к проверке документов — за красивыми отчетами руководство может умело скрывать свои деструктивные действия.
- Времени проведения:
- плановая;
- внеплановая.
При этом во многих случаях в рамках плана проведения ревизии заранее определяется не только время визита проверяющих на контролируемый объект, но и его общее содержание. Проверяемые лица в принципе знают, чего ждать, и готовят нужные документы или материальные объекты к проверке.
Внеплановая ревизия, как правило, непредсказуема и по времени проведения, и по содержанию. Она обычно инициируется при получении контролирующими лицами данных о серьезных нарушениях со стороны контролируемого лица, которые необходимо устранить, до того поймав нарушителей с поличным.
- Цели, поставленной проверяющими:
- комплексная;
- тематическая.
Комплексная ревизия предполагает проверку всех видов деятельности контролируемого объекта. Тематическая — одного или нескольких смежных.
- Длительности контролируемого периода:
- фронтальная;
- выборочная.
Фронтальные ревизии охватывают результаты финансово-хозяйственной деятельности контролируемого объекта за сравнительно долгий период, например год. При выборочных анализируются более короткие периоды: квартал, месяц. Выборочные ревизии могут проводиться чаще фронтальных, поскольку они менее трудозатратны и требуют меньше времени на подготовку и проведение.
Проверка как метод осуществления финансового контроля: классификация по БК РФ
Ревизию, которая является методом финансового контроля, считающимся основным, так или иначе следует рассматривать как частный случай проверки. По сути, это комплекс нескольких проверок.
В соответствии с БК РФ (интересно, что эта же классификация применяется налоговиками) проверки подразделяются:
- По месту проведения:
- на камеральные;
- выездные.
Камеральные проверки осуществляются главным образом на территории нахождения проверяющего лица и предполагают прежде всего изучение им различных документов, предоставленных контролируемым субъектом в плановом порядке или по запросу.
Выездные проверки, в свою очередь, предполагают визит проверяющего лица (лиц) на территорию контролируемого объекта. В рамках такой проверки изучаются не только документы, но и фактическое состояние дел (к примеру, физическое наличие материальных ценностей).
- Степени связанности контролируемого субъекта с основной задачей проверяющего лица:
- на прямые;
- встречные.
При прямой проверке основная задача проверяющего связана непосредственно с деятельностью контролируемого субъекта. Истребуются документы и исследуются факты, позволяющие проверяющему получить представление в первую очередь о самом субъекте.
При встречной проверке конечная цель проверяющего связана с деятельностью другого контролируемого субъекта. Основным смыслом такой проверки будет сопоставление одних и тех же фактов, учтенных у основного субъекта проверки и у проверяемого контрагента. Встречка проводится в целях подтверждения или опровержения тех данных, что были получены при проверке основного субъекта.
Обследование как метод финансового контроля
Еще одним методом проведения финансового контроля является обследование. Оно как самостоятельный метод имеет единственную цель — установить степень целесообразности инициирования собственно проверки (обычной или ревизии). В рамках обследования не только изучаются документы, но и применяются иные способы сбора информации, например:
- опрос;
- анкетирование;
- интервьюирование.
И это далеко не исчерпывающий спектр инструментов, характеризующих обследование, — на практике их может быть намного больше.
В свою очередь, проверка и ревизия как обособленные методы финансового контроля имеют, как правило, не слишком много общего с указанным инструментарием. Но при ревизии такие методы, как опрос и интервьюирование (причем подчас даже более детальные, чем при обследовании), вполне практикуются.
Все указанные действия могут производиться в плановом или внеплановом порядке. При этом обследование может быть:
- Камеральным, когда проверяющее лицо:
- запрашивает у проверяемого документы (которые отправляются или привозятся);
- обращается к опрашиваемому, анкетируемому или интервьюируемому представителю контролируемого объекта дистанционно (например, по телефону или через интернет).
- Выездным, когда проверяющий лично приезжает на территорию объекта, чтобы:
- более детально изучить документацию;
- поговорить с представителями проверяемого лица (или лично посмотреть, как идут дела на его территории в целом).
Санкционирование - еще один классифицированный в БК РФ метод государственного финансового контроля - является очень специфичным.
Санкционирование как метод финансового контроля: в чем его особенности
Санкционирование по смыслу БК РФ — это утверждение перечня и сумм доступных субъекту расходов и системы контрольно-разрешительных мер, позволяющих эти расходы произвести.
Контроль в данном случае проводится в несколько этапов. Рассмотрим их на самом характерном примере — на санкционировании расходов бюджетных учреждений.
На первом этапе главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС) распределяет бюджетные средства согласно ранее сформированным запросам и установленным нормативам и планам.
На втором этапе ГРБС передает санкционированный план распределения бюджетных средств подведомственным распорядителям бюджетных средств. Последние, в свою очередь, занимаются распределением средств уже между теми, кому они требуются (исполняют свою часть бюджета). Попутно следят за соответствием заявленных к получению средств санкционированным планам.
Цепочка может быть длиннее. Например, между крупным региональным распорядителем бюджетных средств и их конечным получателем может стоять еще более мелкий распорядитель.
Для понимания механизма полезно привести практический пример от обратного.
Пример
Допустим, бюджетному учреждению в 2018 году потребовался ремонт. В 2018 году получить на это бюджетные деньги уже нельзя, т. к. они не были заранее заявлены и санкционированы. Учреждение может подать заявку своему распорядителю (от которого непосредственно получает средства), обосновать необходимость ремонта, оценить его стоимость. Распорядитель, в свою очередь, рассмотрит заявку на предмет ее необходимости, соответствия установленным нормативам на ремонт для бюджетных организаций, реальности заявленной стоимости. Если заявка не вызвала у распорядителя нареканий, он передаст ее выше — главному распорядителю (санкционирует на своем уровне). Если и главный распорядитель санкционирует заявку, то на сумму, требуемую учреждению на ремонт, будет увеличен лимит бюджетных обязательств на 2019 год.
Предположим, согласовали сумму 3 млн руб. В 2019 году учреждение сможет потратить на оплату ремонта из бюджетных средств строго эту сумму. Ни больше ни меньше. Если что-то пойдет не так, например конечная стоимость работ будет больше, скажем 3 100 000 руб., то эти 100 000 руб. учреждению никто не даст (не санкционирует). Чтобы их получить, учреждению придется заново пройти весь путь, начиная с заявки.
***
Метод финансового контроля — это совокупность способов или инструментов осуществления контроля, применяемая контролером для достижения определенных целей. Методы осуществления государственного финансового контроля определены в БК РФ.
***
Еще больше информации — в нашей рубрике «Аудит».